````````````````

Логотип

Избирательная комиссия
Псковской области

180001, г.Псков, ул.Некрасова, д.23, тел/факс (8112) 290-969, iksrf_60@mail.ru

26.08.2009

Актуальная тема - публикация ЦИК по организации голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации

Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации

Под общей редакцией
члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Л.Ф. Демьянченко

Авторы проекта: Л.Ф. Демьянченко, О.Л. Ягодина,
Л.И. Антонова, И.Г. Афонина, В.В. Смирнов,
В.В. Игнатенко

 

Вопросы организации голосования по преобразованию муниципальных образований и изменению их границ занимают особое место в работе избирательных комиссий. И этот факт в первую очередь объясняется тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о местном самоуправлении) содержит лишь общие процедурные условия проведения данных изменений. Конкретный порядок и условия проведения голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований должны быть установлены законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом.

В частности, порядок преобразования муниципальных образований регулируется статьей 13 Федерального закона о местном самоуправлении. Преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса. Иные теоретически возможные способы реорганизации муниципальных образований указанный Федеральный закон просто не предусматривает.

 

Правовые формы преобразования муниципальных образований1

Предусмотренные Федеральным законом о местном самоуправлении

Не предусмотренные Федеральным законом о местном самоуправлении

Создание муниципального образования

Создание поселения на межселенной территории.

Преобразование муниципальных образований путем их объединения

1) объединение поселений в границах одного муниципального района;

2) объединение городского округа и поселения;

3) объединение муниципальных районов.

1) объединение поселений различных муниципальных районов;

2) объединение городских округов;

3) объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ.

Преобразование муниципальных образований путем их разделения

1) разделение поселения на два и более поселений;

2) разделение муниципального района на два и более муниципальных районов.

1) разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район);

2) разделение городского округа на два и более городских округов.

Изменение статуса муниципального образования

1) преобразование городского поселения в городской округ;

2) преобразование городского округа в городское поселение.

1) преобразование сельского поселения в городское;

2) преобразование городского поселения в сельское.

Упразднение муниципального образования

Упразднение поселения.

Инициаторами изменений границ или преобразования муниципалитета могут выступать как само население, так и органы местного самоуправления или органы государственной власти. В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении не каждый случай изменения границ или преобразования муниципального образования требует непосредственного согласия его жителей. В случаях, предусмотренных Федеральным законом о местном самоуправлении, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. В ряде случаев мнение жителей учитывается путем голосования депутатов представительного органа местного самоуправления (например, если изменения границ не затрагивают населенные участки муниципальных образований). Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 3, 5 и 7 статьи 13, частями 4–7 статьи 24 указанного Федерального закона. Такое голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом о местном самоуправлении. В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении организуют голосование и определяют его результаты избирательные комиссии муниципальных образований.

Характерной особенностью голосования по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований является то, что в данном случае не существует запрета на агитацию со стороны органов государственной власти и местного самоуправления или отдельных должностных лиц. Имеют свои особенности также положения, определяющие юридическую силу решений, принятых в результате указанного голосования.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В начальном периоде реформы местного самоуправления в Российской Федерации случаи голосования по вопросам преобразования и изменения границ муниципальных образований были единичными. Начиная с 2007 года процесс несколько активизировался в связи с тенденцией к укрупнению муниципальных образований. Это объясняется главным образом тем, что муниципальные образования, особенно небольшие, поселенческого уровня, столкнулись со сложностями при исполнении своих полномочий.

Так, в 2008 году голосование по вопросамизменения границ119 муниципальных образований поселенческого уровня проводились в 7 субъектах Российской Федерации (таблица 1).

Таблица 1


п/п

Субъект
Российской Федерации

Количество и виды
муниципальных образований

1

Республика Башкортостан

13 сельских поселений,
3 городских поселения

2

Карачаево-Черкесская
Республика

1 муниципальный район

3

Республика Татарстан

 

85 сельских поселений,
7 муниципальных районов

4

Кировская область

2 сельских поселения

5

Нижегородская область

4 сельских поселения

6

Оренбургская область

1 сельское поселение

7

Пензенская область

3 сельских поселения

Итого

119 муниципальных образований

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом о местном самоуправлении и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов государственной власти и местного самоуправления о преобразовании муниципального образования должна оформляться решениями соответствующих органов. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного таким же путем, как и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.

Для объединения поселения с городским округом предусмотрена специальная процедура. Объединение осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом и поселения, и городского округа. При этом должно быть учтено мнение населения муниципального района в форме решения его представительного органа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных районов. Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ введено новое положение, согласно которому объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Такой механизм определения целесообразности изменения границ территорий местного самоуправления – путем выяснения мнения жителей –позволяет одновременно провести и своеобразный мониторинг отношения населения к упразднению органов местного самоуправления. По данному вопросу накоплена правоприменительная практика, свидетельствующая о достаточном количестве голосования как за, так и против подобных изменений. Так, инициативы администрации Челябинской области по ликвидации 67, а администрации Амурской области23 финансово неблагополучных поселений не увенчались успехом. В этих субъектах Российской Федерации объединение состоялось в одном и двух случаях соответственно. В Кировской области была реализована программа объединения поселений, приведшая к сокращению их списка на 33 поселения. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, всего в 2007 году в России зафиксировано 79 случаев преобразования муниципальных образований, причем 70 из них – путем объединения2. В 2008 году в Республике Чувашия население не поддержало предложение объединить города Чебоксары и Новочебоксарск в единый городской округ. В 2008 году в Тамбовской области по инициативе органов местного самоуправления в 16 сельсоветах на территории 5 муниципальных районов прошло голосование по преобразованию сельсоветов путем их объединения. В результате проведенного голосования население согласилось с предложенными вариантами преобразования 14 сельсоветов из 16, где вопрос преобразования был вынесен на голосование, и с упразднением 7 сельсоветов.

В 2008 году, по данным избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, голосование по преобразованию 489 муниципальных образований проводилось в 23 субъектах Российской Федерации (таблица 2).

Таблица 2


п/п

Субъект
Российской Федерации

Количество и виды муниципальных
образований

1

Республика Башкортостан

261 сельское поселение

2

Карачаево-Черкесская
Республика

1 муниципальный район

3

Республика Мордовия

30 сельских поселений (на сходах граждан), 1 городское поселение

4

Республика Северная
Осетия – Алания

5 сельских поселений (на сходах граждан)

5

Республика Татарстан

2 сельских поселения

6

Чувашская Республика

2 городских округа

7

Алтайский край

10 сельских поселений,
1 муниципальный район,
1 городской округ

8

Забайкальский край

1 сельское поселение,
1 муниципальный район

9

Краснодарский край

3 муниципальных района,
3 городских округа

10

Красноярский край

1 муниципальный район,
1 городской округ

11

Пермский край

7 сельских поселений,
1 городское поселение

12

Амурская область

17 сельских поселений,
1 городское поселение

13

Астраханская область

2 сельских поселения

14

Вологодская область

105 сельских поселений

15

Калужская область

1 сельское поселение

16

Ленинградская область

2 городских поселения

17

Новгородская область

1 сельское поселение

18

Оренбургская область

1 сельское поселение

19

Тамбовская область

16 сельских поселений

20

Тульская область

1 сельское поселение,
1 городское поселение

21

Ульяновская область

1 муниципальный район,
1 городской округ

22

Челябинская область

1 городское поселение

23

Ярославская область

5 сельских поселений,
1 городское поселение

Итого

489 муниципальных образований

В Республике Башкортостан 5 октября 2008 года голосование по объединению проводилось в 261 сельском поселении. В 257 сельских поселениях население проголосовало за объединение. Решение по объединению в трех сельских поселениях Аургазинского района и одном сельском поселении Салаватского района не принято.

На территории Республики Мордовия в 2008–2009 годах преобразование муниципальных образований проходило на поселенческом уровне, в объединительном процессе участвовало 57 сельских поселений в 12 муниципальных районах республики – 31 сельское поселение в 2008 году и 26 сельских поселений в 2009 году. Изменения границ муниципальных образований не производилось.

В 2007–2009 годах на территории Краснодарского края проходило голосование по преобразованию и изменению границ целого ряда муниципальных образований. Например, в 2007 году состоялось голосование по вопросу преобразования муниципальных образований: город Ейск – путем изменения статуса городского округа на статус городского поселения и включения его в состав муниципального образования Ейский район; город Тихорецк – путем изменения статуса городского округа на статус городского поселения и включения его в состав муниципального образования Тихорецкий район; город Туапсе путем изменения статуса городского округа на статус городского поселения и включения его в состав муниципального образования Туапсинский район.

В 2008 году состоялось голосование по вопросу преобразования муниципального образования город Кропоткин путем изменения статуса городского округа на статус городского поселения и включения его в состав муниципального образования Кавказский район. Кроме того, в 2007 году на территории Краснодарского края проходили голосования по изменению границ муниципальных образований по вопросу включения в состав муниципальных образований: Ейский район Ейского городского поселения; Тихорецкий район Тихорецкого городского поселения; Туапсинский район Туапсинского городского поселения.

В Пермском крае в 2008 году проводилось голосование по вопросу объединения Двуреченского и Мостовского, Култаевского и Нижнемуллинского, Кукуштанского и Курашимского, Рождественского и Юго-Камского сельских поселений на территории Пермского муниципального района.

В Амурской области в марте 2008 года в целях укрупнения муниципальных образований в восьми муниципальных образованиях Архаринского района и в двух муниципальных образованиях Благовещенского района проводилось голосование по вопросу их объединения. По результатам голосования в трех муниципальных образованиях Архаринского района объединение не состоялось из-за низкой явки избирателей и только два муниципальных образования (Грибовский и Могилевский сельсоветы) объединились. В Благовещенском районе по результатам голосования объединение Новотроицкого и Натальинского сельсоветов не состоялось.

На территории Вологодской области в 2008–2009 годах голосование по вопросу преобразования (объединения) муниципальных образований проводилось 12 октября 2008 года в 105 сельских поселениях и 1 марта 2009 года в 62 сельских поселениях. По результатам голосований в соответствии с законами Вологодской области было проведено объединение 114 сельских поселений в 44, после чего в Вологодской области вместо 344 городских и сельских поселений стало 274.

В Нижегородской области за период с декабря 2008 года по июнь 2009 года в трех муниципальных районах проводились голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований, в 10 муниципальных районах – по вопросам преобразования муниципальных образований путем их объединения. На июль и август текущего года в 39 муниципальных районах, то есть на территории почти всей области, назначены голосования по вопросам преобразования сельских и городских поселений.

В 2008–2009 годах на территории Тамбовской области проходило голосование по вопросам преобразования в 16 муниципальных образованиях сельских поселений, которое состоялось в единый день голосования 12 октября 2008 года.

Изучение практики работы ряда избирательных комиссий, связанной с организацией голосования по вопросам преобразования и изменения границ муниципальных образований, показало, что процедуры такого голосования регулируются законодателями субъектов Российской Федерации с помощью различных нормативных правовых актов и только отдельные субъекты Российской Федерации имеют специальные законы, регулирующие указанные вопросы.

Инициаторами проведения голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований в подавляющем большинстве случаев являются органы местного самоуправления, иногда – сходы граждан (например, в Республике Мордовия, Республике Татарстан), в единичных случаях – органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, в Республике Татарстан).

Подготовку и проведение голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований осуществляют избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО) либо территориальные избирательные комиссии с полномочиями ИКМО, а также сформированные ими участковые избирательные комиссии.

Опыт работы избирательных комиссий одиннадцати субъектов Российской Федерации, связанной с организацией голосования по указанным вопросам в соответствующих регионах, показал, что имеется лишь один случай отказа в регистрации инициативной группы по преобразованию муниципального образования на территории Краснодарского края. В ходе проверки представленных документов были установлены нарушения требований части 3 статьи 8 Закона Краснодарского края «О референдумах в Краснодарском крае», в ходатайстве не указаны лица, уполномоченные действовать от имени инициативной группы на территории Краснодарского края. Протокол собрания инициативной группы не соответствует требованиям части 4 статьи 8 Закона Краснодарского края «О референдумах в Краснодарском крае», а именно: в протоколе не отражено решение об образовании инициативной группы по проведению референдума. На основании вышеизложенного было принято постановление Избирательной комиссии Краснодарского края об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Следует подчеркнуть, что порядок инициирования процедуры голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований, его организации и проведения, установления итогов и определения результатов также имеет некоторые особенности в различных субъектах Российской Федерации.

Такие выводы можно сделать, ознакомившись с ответами на вопросы, представленными в ЦИК России некоторыми избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Алтайского края, Краснодарского края, Пермского края, Амурской, Вологодской, Нижегородской, Тамбовской и Ярославской областей), на территории которых в 20082009 годах особенно активно инициировалось и проводилось голосование по преобразованию, изменению границ муниципальных образований (приложение  1).

Общие выводы и предложения

Практика работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по организации и проведению голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований в 20082009 годах свидетельствует о том, что указанная деятельность осуществлялась организаторами выборов достаточно успешно. Можно констатировать, что избирательные права и право на участие в референдуме граждан, в том числе при проведении голосования по вопросу преобразования и изменения границ муниципальных образований, были реализованы в полной мере. Этот вывод подтверждается в основном высокими показателями активности граждан  в ходе указанного голосования (средняя явка превышает 60 %) и тем, что при голосовании, признанном состоявшимся, количество голосов, поданных за предложенные варианты преобразований, в среднем составило более 75 процентов.

В субъектах Российской Федерации определена система избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований. В нее входят избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии, избирательные комиссии муниципальных образований, участковые избирательные комиссии. Причем, по мнению Избирательной комиссии Нижегородской области, эффективность деятельности избирательных комиссий и качество избирательного процесса в целом значительно повысились вследствие того, что полномочия большинства избирательных комиссий муниципальных образований области были возложены на соответствующие территориальные избирательные комиссии.

Вместе с тем большинство избирательных комиссий субъектов Российской Федерации отметили, что не все стадии и процедуры голосования достаточно и полно урегулированы существующим федеральным и региональным законодательством.

1. Например, в настоящее время остро обозначились проблемы, связанные с тем, что законодательно не урегулирована процедура преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

Так, в ходе муниципальной реформы в ряде субъектов Российской Федерации, например в Калининградской, Московской, Свердловской, Сахалинской областях, территории многих городских округов оказались сформированы в границах прежних муниципальных образований – районов. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, то есть отказ от реализации концептуальных положений Федерального закона о местном самоуправлении. Однако такая практика продолжается и в настоящее время, в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района Московской области и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Инициатива местных советов не получила поддержки населения, в результате чего  голосование по вопросу преобразования Одинцовского района в городской округ было отменено.

2. Федеральный закон о местном самоуправлении не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо несовершенство правового регулирования вопросов объединения муниципальных образований, допускающее как неоправданно расширительную трактовку такого перечня, так и излишнее ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примерами могут служить Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия и др.

В Федеральном законе о местном самоуправлении было бы целесообразно установить иные формы преобразования муниципальных образований, в том числе:

объединение двух и более городских округов  в случае срастания городов в единую урбанизированную территорию;

разделение городских округов на два и более муниципальных образования в случае появления городов-дублеров, сопоставимых с ядром существующего городского округа по развитию инфраструктуры, финансовой и ресурсной самодостаточности;

объединение имеющих общие границы поселений различных муниципальных районов с отнесением нового муниципального образования к территории одного из районов по выбору населения.

3. Еще одним важным практическим вопросом, не решенным до конца, является вопрос о критериях выдвижения инициативы о необходимости преобразования муниципальных образований. Часть из этих критериев установлена в виде требований к определению границ муниципальных образований в статье 11 Федерального закона о местном самоуправлении, но их недостаточно для оценки степени юридической четкости и определенности.

Об этом свидетельствуют и некоторые материалы судебной практики. Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года № 15-П3 отчетливо выражена правовая позиция, согласно которой такие критерии определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, наличие материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию. Однако в части 2 статьи 10 Федерального закона о местном самоуправлении наделение городского поселения статусом городского округа ставится в зависимость от наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения, то есть в законе почти дословно воспроизведены критерии, использование которых признано Конституционным Судом Российской Федерации недопустимым.

4. По мнению большинства избирательных комиссий, имеются и другие сложности, возникающие в ходе обеспечения избирательных прав при решении вопросов, связанных с организацией голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 24 Федерального закона о местном самоуправлении, голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. Однако федеральное законодательство не предусматривает специальных терминов, необходимых для его проведения (округ голосования, участки голосования, список участников голосования), и не содержит норм, подробно регламентирующих порядок проведения голосования и действий, применяемых после определения результатов голосования. Поэтому в 2008 году многие избирательные комиссии были вынуждены использовать термины, относящиеся к местному референдуму, и как следствие наблюдалось отсутствие единообразия при оформлении документов о подготовке, проведении и результатах голосования.

Кроме того, многие избирательные комиссии отмечают, что существует ряд особенностей, отличающих нормы о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования от норм о местном референдуме. Поэтому главная проблема заключается в том, что в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Данное положение обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету. Иначе говоря, по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации местного самоуправления может быть оставлено и без удовлетворения.

В ходе работы Избирательной комиссии Алтайского края по организации голосования возникали определенные сложности с соблюдением надлежащего правового и документационного обеспечения инициативы проведения голосования по вопросу преобразования муниципального образования, выдвинутойсовместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.

В сложившейся ситуации многие избирательные комиссии, например Центральная избирательная комиссия Республики Мордовия, избирательные комиссии Пермского края, Вологодской (приложение 2), Костромской (приложение 3) и других областей, самостоятельно разработали примерные образцы форм документов для проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, рекомендованные для использования избирательным комиссиям муниципальных образований. Кроме того, были разработаны методические и инструктивные материалы для единообразного применения законодательства по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, в том числе при проведении голосования по вопросу преобразования муниципального образования, оказания методической помощи избирательным комиссиям муниципальных образований по осуществлению ими действий, связанных с выдвижением и прохождением инициативы проведения голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, подготовкой и проведением голосования. Так, например, Избирательная комиссия Костромской области разработала целый пакет справочных и  вспомогательных материалов для использования избирательными комиссиями муниципальных образований при подготовке и проведении голосования по вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований, в частности Примерный список документов, связанных с выдвижением и прохождением инициативы органов местного самоуправления муниципального образования со статусом «сельское поселение» по проведению голосования по преобразованию муниципального образования в Костромской области, Регламент обмена информацией при использовании регионального фрагмента ГАС «Выборы» Костромской области при подготовке и проведении голосования по преобразованию, изменению границ городских и сельских поселений в Костромской области, образцы форм соответствующих документов.

После проведения голосования по объединению муниципальных образований на территории Пермского муниципального района Избирательная комиссия Пермского края пришла к выводу о  необходимости принятия отдельного закона по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований. В настоящее время Избирательной комиссией Пермского края в порядке законодательной инициативы внесен проект закона «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования в Пермском крае». Организаторы выборов считают, что принятие этого закона повлечет положительные правовые последствия, поскольку регламентация порядка проведения голосования в формате отдельного краевого закона обеспечит единообразие и удобство его применения.

Вместе с тем, полагаем, указанная проблема нуждается в централизованном разрешении путем внесения соответствующих норм в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

5. Избирательная комиссия Алтайского края отметила, что серьезные проблемы возникали в сфере финансирования голосования: несвоевременность, недостаточность либо полное отсутствие финансовых средств создавали трудности в организации работы избирательных комиссий на местном уровне. Например, недостаточность финансовых средств не позволила организовать надлежащим образом информационно-разъяснительную деятельность органов местного самоуправления и избирательных комиссий. В свою очередь, недостаточная информированность населения о предстоящем голосовании сильно повлияла на активность его участников. В трех сельских поселениях голосование по преобразованию (объединению) муниципальных образований было признано несостоявшимся из-за невысокой явки жителей муниципального образования. Избирательная комиссия Ярославской области также столкнулась с проблемами недостаточного финансирования мероприятий, связанных с подготовкой голосования. Правительство Ярославской области своим постановлением выделяло из резервного фонда денежные средства, которые поступали в муниципальный район, а тот направлял их в соответствующие поселения, которые в свою очередь направляли их в территориальную избирательную комиссию.

Избирательная комиссия Амурской области высказала мнение, что основная причина неэффективности выполнения задачи по объединению муниципальных образований недостаточная информационная и агитационная работа инициаторов голосования среди населения по разъяснению преимуществ объединения муниципальных образований.

Избирательная комиссия Вологодской области полагает, что федеральным (а как следствие – и областным) законодателем установлены слишком жесткие условия для признания голосования состоявшимся, так как для этого в нем должно принять участие более половины участников голосования, внесенных в списки, то есть явка должна быть более 50 процентов.

В связи со сложностью вопросов организации и проведения голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований ряд избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Вологодской, Костромской и других областей) в 20082009 годах провели специальные совещания и семинары по указанным проблемам. На этих мероприятиях были обсуждены правовые и процедурные вопросы организации голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований, разработаны и приняты рекомендации по реализации норм закона, связанных с голосованием по преобразованию и изменению границ муниципальных образований.

Полагаем, что в ходе дальнейшего развития муниципальной реформы в Российской Федерации вопросы создания, преобразования, изменения границ муниципальных образований, непосредственно касающиеся условий жизни людей, должны привлечь особое внимание законодателей и организаторов их проведения. Настоящая записка ЦИК России по вопросам, связанным с голосованием по преобразованию, изменению границ муниципальных образований, – это первая попытка обозначить имеющиеся проблемы и пригласить к их обсуждению и изучению не только членов избирательных комиссий, но и широкий круг заинтересованных лиц.

 

Управление организации избирательного процесса
Аппарата ЦИК России

Приложение 1

Информация, представленная избирательными комиссиями
субъектов Российской Федерации в ответ на вопросы ЦИК России

1. Какими законами субъекта Российской Федерации регулируются преобразование, изменение границ муниципальных образований?


п/п

Субъект
Российской
Федерации

 

Ответ на вопрос

1

Республика
Башкортостан

Законы Республики Башкортостан: от 4 июля 2007 года № 452-З «О местном референдуме в Республике Башкортостан»,
    от 20 апреля 2005 года № 178-З «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан»,

от 17 декабря 2004 года № 125-З «Об изменениях в административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан, изменениях границ и преобразованиях муниципальных образований в Республике Башкортостан».

2

Республика
Мордовия

Закон Республики Мордовия от 15 февраля 2007 г.  № 15-З «О местном референдуме в Республике Мордовия». Отдельный закон о преобразовании, изменении границ муниципальных образований в Республике Мордовия не принят.

3

Республика
Татарстан

Изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований осуществляется законами Республики Татарстан в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельного закона о преобразовании, изменении границ муниципальных образований в Республике Татарстан нет.

4

Алтайский край

Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 8 июля 2003 года № 35-ЗС о проведении местного референдума. Отдельного закона Алтайского края о преобразовании, изменении границ муниципальных образований не существует.

5

Краснодарский
край

Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 года № 606-КЗ «О референдумах в Краснодарском крае».

6

Пермский
край

Закон Пермского края от 14 августа 2007 года № 86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае».

В настоящее время Избирательной комиссией Пермского края в порядке законодательной инициативы внесен проект закона «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования в Пермском крае».

7

Амурская
область

В Амурской области единый закон о преобразовании, изменении границ муниципальных образований отсутствует.

8

Вологодская
область

Закон Вологодской области «О местном референдуме в Вологодской области» (глава IX «Особенности применения положений настоящего закона при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления в иных формах», статья 64 «Особенности применения положений настоящего закона при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования»). Отдельного закона области о преобразовании, изменении границ муниципальных образований в Вологодской области не существует.

9

Нижегородская
область

Закон Нижегородской области «О местном референдуме в Нижегородской области» от 30 декабря 2005 г. № 226-З (с изменениями от 28.09.2006 г., от 26.12.2006 г., от  11.04.2007 г., от 04.05.2008 г., от 23.12.2008 г.).

10

Тамбовская
область

Закон Тамбовской области от 14 ноября 2006 года № 124-З «О местном референдуме в Тамбовской области».

11

Ярославская
область

Отдельный закон о порядке преобразования и изменения границ муниципальных образований в Ярославской области отсутствует.

2. По чьей инициативе в 2008 году проходило голосование
по преобразованию и изменению границ муниципальных образований?


п/п

Субъект
Российской
Федерации

Преобразование

Изменение границ

1

Республика
Башкортостан

Голосование по преобразованию муниципальных образований, изменению границ муниципальных образований проходило по инициативе представительного органа поселения.

2

Республика
Мордовия

Инициатива преобразования муниципальных образований принадлежала представительным органам преобразуемых муниципальных образований, в четырех сельских поселениях инициатива была выдвинута сходами граждан. Поскольку сбора подписей в поддержку выдвижения инициативы в данных случаях не требуется, следовательно, необходимости в создании и регистрации инициативных групп не возникало.

3

Республика
Татарстан

Преобразование муниципальных образований в 2008 году было проведено в одном случае по инициативе населения и в одном случае – по инициативе органов местного самоуправления.

В 2008 году инициаторами изменения границ муниципальных образований Республики Татарстан выступили: в 8 случаях – население, в 34 – органы местного самоуправления, а в 3 – органы государственной власти субъекта РФ.

4

Алтайский
край

Голосование по вопросам преобразования муниципальных образований Алтайского края проходило по инициативе органов местного самоуправления.

5

Краснодарский
край

По совместной инициативе глав и представительных органов соответствующих муниципальных образований.

6

Пермский
край

С инициативой проведения голосования по вопросу объединения Двуреченского и Мостовского, Култаевского и Нижнемуллинского, Кукуштанского и Курашимского, Рождественского и Юго-Камского сельских поселений выступили представительные органы названных муниципальных образований.

7

Амурская
область

Совместная инициатива главы и представительного органа  муниципального образования.

8

Вологодская
область

Голосования проходили по совместной инициативе представительных органов муниципального образования и глав местных администраций, предусмотренной пунктом 3 части третьей статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

9

Нижегородская
область

Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований проходило по инициативе органов местного самоуправления соответствующих поселений или органов местного самоуправления муниципальных районов, в состав которого входят поселения.

10

Тамбовская
область

Голосование по преобразованию муниципальных образований во всех 16 муниципальных образованиях сельских поселений проходило по инициативе представительных органов совместно с главами местных администраций соответствующих муниципальных образований.

11

Ярославская
область

Голосование по вопросу преобразования (объединения) поселений в 2008 году проводилось по инициативе органов местного самоуправления.

3. Какие избирательные комиссии осуществляли подготовку и проведение голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований?


п/п

Субъект
Российской
Федерации

 

Ответ на вопрос

1

Республика
Башкортостан

Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан, территориальные, участковые избирательные комиссии.

2

Республика
Мордовия

Подготовку и проведение голосования по преобразованию муниципальных образований осуществляли 53 избирательные комиссии соответствующих муниципальных образований и 58 участковых комиссий, из которых полномочия 53 были возложены на избирательные комиссии сельских поселений.

3

Республика
Татарстан

Подготовку и проведение голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований осуществляли избирательные комиссии муниципальных образований.

4

Алтайский
край

Подготовку и проведение голосования по преобразованию муниципальных образований Алтайского края осуществляли избирательные комиссии муниципальных образований, на территории которых проходило указанное голосование.

5

Краснодарский
край

Подготовку и проведение голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований осуществляли территориальные избирательные комиссии с возложенными на них полномочиями избирательной комиссии муниципального образования.

6

Пермский
край

Подготовку и проведение голосования по объединению муниципальных образований на территории Пермского муниципального района проводила территориальная избирательная комиссия Пермского муниципального района.

7

Амурская
область

Подготовку и проведение голосования по преобразованию муниципальных образований осуществляли постоянные избирательные комиссии муниципальных образований и участковые избирательные комиссии.

8

Вологодская
область

Территориальные избирательные комиссии, на которые в установленном законом порядке возложены полномочия избирательных комиссий муниципальных образований;

участковые комиссии голосования (на тех участках, где одновременно проводились также выборы в органы местного самоуправления, – участковые избирательные комиссии).

9

Нижегородская
область

Подготовку и проведение голосования осуществляют избирательные комиссии муниципальных образований, полномочия которых возложены на территориальные избирательные комиссии Нижегородской области, и сформированные ими участковые комиссии. Если голосование назначено по инициативе органа местного самоуправления соответствующего поселения, организацию голосования осуществляет избирательная комиссия соответствующего поселения. Если голосование назначено по инициативе органа местного самоуправления муниципального района, в состав территории которого входит указанное поселение, то организацию голосования в этом случае осуществляет избирательная комиссия соответствующего муниципального района.

10

Тамбовская
область

Подготовку и проведение голосования по преобразованию муниципальных образований осуществляли избирательные комиссии муниципальных образований соответствующих сельских поселений и участковые избирательные комиссии.

11

Ярославская
область

Подготовку и проведение голосования по преобразованию (объединению) поселений осуществляли территориальные избирательные комиссии (в 2005 году полномочия избирательных комиссий муниципальных образований по решению Избирательной комиссии Ярославской области, принятому на основании обращения представительных органов муниципальных образований, были возложены на территориальные избирательные комиссии).

 

4. Были ли случаи отказов в регистрации инициативной группы по преобразованию, изменению границ муниципальных образований?


п/п

Субъект
Российской Федерации

Ответ на вопрос

1

Республика
Башкортостан

Отказов в регистрации не было.

2

Республика
Мордовия

Поскольку сбора подписей в поддержку выдвижения инициативы в данных случаях не требуется, следовательно, необходимости в создании и регистрации инициативных групп не возникало.

3

Республика
Татарстан

Отказов в регистрации инициативной группы по преобразованию, изменению границ муниципальных образований не было.

4

Алтайский
край

Случаев отказа в регистрации инициативной группы по преобразованию муниципальных образований Алтайского края не было.

5

Краснодарский
край

В 2008–2009 годах был один отказ в регистрации инициативной группы по преобразованию муниципальных образований. В Избирательную комиссию Краснодарского края обратилась инициативная группа по проведению референдума по наделению статусом самостоятельных муниципальных образований поселков города-курорта Геленджик. В ходе проверки представленных документов были установлены нарушения требований части 3 статьи 8 Закона Краснодарского края «О референдумах в Краснодарском крае», в ходатайстве не указаны лица, уполномоченные действовать от имени инициативной группы на территории Краснодарского края. Протокол собрания инициативной группы не соответствует требованиям части 4 статьи 8 Закона Краснодарского края «О референдумах в Краснодарском крае», а именно: в протоколе не отражено решение об образовании инициативной группы по проведению референдума. На основании вышеизложенного было принято соответствующее постановление Избирательной комиссии Краснодарского края об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума.

6

Пермский
край

Ходатайств о регистрации инициативных групп в территориальную избирательную комиссию Пермского муниципального района не поступало.

7

Амурская
область

Инициативные группы по преобразованию, изменению границ муниципальных образований не создавались. Инициатива исходила от  представительных органов  муниципальных образований.

8

Вологодская
область

Случаев отказов в регистрации инициативных групп не было, так как такие группы в территориальные избирательные комиссии не обращались.

9

Нижегородская
область

Случаев отказа в регистрации инициативной группы не было.

10

Тамбовская
область

Случаев отказов в регистрации инициативных групп по преобразованию, изменению границ муниципальных образований не было.

11

Ярославская
область

Инициативные группы по преобразованию муниципальных образований и изменению границ муниципальных образований не создавались.

5. Как были сформулированы вопросы, включенные в
бюллетени для проведения голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований?


п/п

Субъект
Российской
Федерации

Преобразование

Изменение границ

1

Республика
Башкортостан

Согласны ли Вы с объединением сельского поселения Ермолаевский сельсовет муниципального района Куюргазинский район Республики Башкортостан и сельского поселения Молокановский сельсовет муниципального района Куюргазинский район Республики Башкортостан?

Согласны ли Вы с присоединением территории деревни Тимербаево сельского поселения Абдуловский сельсовет муниципального района Куюргазинский район Республики Башкортостан к территории сельского поселения Свободинский сельсовет муниципального района Куюргазинский район Республики Башкортостан?

2

Республика
Мордовия

Согласны ли Вы на объединение муниципальных образований – Берегово-Сыресевское сельское поселение и Болдасевское сельское поселение в одно муниципальное образование – Берегово-Сыресевское сельское поселение, административно-территориальных единиц Берегово-Сыресевский сельсовет и Болдасевский сельсовет в один Берегово-Сыресевский сельсовет с административным центром в селе Береговые Сыреси?

Согласны ли Вы на преобразование Латышовского и Картлейского сельских поселений в одно муниципальное образование – Латышовское сельское поселение, административно-территориальных единиц Латышовский сельсовет и Картлейский сельсовет в один Латышовский сельсовет с административным центром в селе Латышовка?

3

Республика
Татарстан

Согласны ли Вы на преобразование муниципального образования «Фомкинское сельское поселение», входящее в состав Нурлатского муниципального района, путем его разделения и образования на его основе двух муниципальных образований?

Согласны ли Вы на преобразование входящих в состав Альметьевского муниципального района муниципальное образование «Новоникольское сельское поселение» и муниципальное образование «Урсалинское сельское поселение» путем объединения указанных поселений в «Новоникольское сельское поселение» с административным центром в селе Новоникольск?

Согласны ли Вы на изменения границы муниципального образования «Кукморский муниципальный район» путем отнесения:

1) к территории муниципального образования «Кукморский муниципальный район» чересполосного участка муниципального образования «Мамадышский муниципальный район», расположенного на территории муниципального образования «Кукморский муниципальный район»;

2) к территории муниципального образования «Мамадышский муниципальный район» чересполосного участка муниципального образования «Кукморский муниципальный район», расположенного в пределах территории муниципального образования «Мамадышский муниципальный район»;

3) к территории муниципального образования «Мамадышский муниципальный район» чересполосного участка муниципального образования «Кукморский муниципальный район», расположенного по смежеству с муниципальным образованием «Мамадышский муниципальный район» и муниципальным образованием «Нижнекамский муниципальный район»?

Согласны ли Вы на изменения границы территорий муниципального образования «Высокогорский муниципальный район» и входящего в его состав муниципального образования «Иске-Казанское сельское поселение» по смежеству с муниципальным образованием «Арский муниципальный район» путем отнесения в состав территории:

Высокогорского муниципального района и входящего в его состав Иске-Казанского сельского поселения чересполосного участка Арского муниципального района, расположенного на территории Высокогорского муниципального района;

Арского муниципального района чересполосного участка Высокогорского муниципального района, расположенного на территории Арского муниципального района?

4

Алтайский
край

Согласны ли Вы на преобразование (объединение) муниципальных образований Листвянский сельсовет Топчихинского района Алтайского края и Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края в муниципальное образование Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края?

Согласны ли Вы на объединение Луговского сельсовета Тальменского района Алтайского края и Забродинского сельсовета Тальменского района Алтайского края?

Согласны ли Вы на преобразование (объединение) муниципальных образований Березовский сельсовет и Солнечный сельсовет?

Согласны ли Вы на создание единого муниципального образования Змеиногорский район с административным центром в городе Змеиногорске в соответствии с действующим законодательством?

5

Краснодарский край

В ходе голосования по преобразованию муниципального образования вопрос в бюллетене сформулирован был так: «Согласны ли Вы на преобразование муниципального образования город Кропоткин путем изменения статуса городского округа на статус городское поселение и включение его в состав муниципального образования Кавказский район?» ДА или НЕТ.

В ходе голосования по  изменению границ муниципального образования вопрос в бюллетене сформулирован был так: «Согласны ли Вы на включение в состав муниципального образования Кавказский район Кропоткинского городского поселения?» ДА или НЕТ.

6

Пермский
край

Вопрос голосования в каждом сельском поселении был сформулирован представительным органом, например: «Согласны ли Вы, чтобы Култаевское сельское поселение и Нижнемуллинское сельское поселение  объединились в новое муниципальное образование – Култаевское сельское поселение?»

7

Амурская
область

Согласны ли вы с объединением муниципальных образований Антоновский сельсовет и рабочий поселок (пгт) Архара с административным центром объединенного муниципального образования – рабочий поселок (пгт) Архара?

Согласны ли вы с объединением муниципальных образований Вольненский сельсовет и рабочий поселок (пгт) Архара с административным центром объединенного муниципального образования – рабочий поселок (пгт) Архара?

Согласны ли вы с объединением муниципальных образований Новопетровский и Натальинский сельсоветы с административным центром объединенного муниципального образования  Натальинский сельсовет?

8

Вологодская
область

В бюллетенях для голосования по вопросу преобразования муниципальных образований вопрос был сформулирован следующим образом: «Вы за то, чтобы преобразовать муниципальное образование Ивановское путем объединения муниципального образования Ивановское, муниципального образования Петровское и муниципального образования Сидоровское?». Наименования поселений указывались согласно уставам соответствующих муниципальных образований.

9

Нижегородская область

Согласны ли Вы на изменение границ муниципального образования Ключищинский сельсовет Шатковского района Нижегородской области посредством отнесения территории населенного пункта п. Знаменский Ключищинского сельсовета к территории Елховского сельсовета Шатковского района Нижегородской области?

Согласны ли Вы на объединение Кирилловского сельсовета Краснобаковского района Нижегородской области с Носовским и Чащихинским сельсоветами Краснобаковского района Нижегородской области?

10

Тамбовская
область

Согласны ли Вы на преобразование муниципального образования Рождественский сельсовет Рассказовского района в форме объединения с муниципальным образованием Октябрьский сельсовет Рассказовского района в муниципальное образование Рождественский сельсовет Рассказовского района с центром с. Рождественское?

Согласны ли Вы с преобразованием муниципального образования Красивский сельсовет Токаревского района путем объединения с муниципальным образованием Абакумовский сельсовет Токаревского района и муниципальным образованием Семеновский сельсовет Токаревского района с центром с. Ивано-Лебедянь Абакумовского сельсовета Токаревского района?

 

 

11

Ярославская
область

Согласны ли Вы с преобразованием Рождественского сельского поселения, Шипиловского сельского поселения и Приволжского сельского поселения путем их объединения?

Согласны ли Вы с преобразованием городского поселения Красные Ткачи и Карабихского сельского поселения путем их объединения?

6. Каковы были особенности агитации в ходе проведения
голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных
образований (с учетом того, что в данном случае не существует запрета на агитацию со стороны органов государственной власти и местного самоуправления или отдельных должностных лиц)?

п/п

Субъект Российской Федерации

 

Ответ на вопрос

1

Республика Башкортостан

В соответствии с законодательством при проведении голосования по объединению границ муниципальных образований участниками агитации являлись государственные органы, органы местного самоуправления, лица, замещающие государственные и муниципальные должности и другие лица. Поэтому руководители администраций муниципальных районов и сельских поселений, муниципальные служащие принимали активное участие в разъяснении населению Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и необходимости преобразования, изменения границ муниципальных образований. Жалоб и обращений, связанных с нарушениями правил агитации, в адрес Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан и территориальные избирательные комиссии не поступало.

2

Республика Мордовия

В ходе проведения голосования по вопросу преобразования муниципальных образований была отмечена низкая агитационная активность. Поскольку инициативные и иные группы участников голосования не создавались, конкуренция между ними, соответственно, отсутствовала, поэтому в целом активной и массовой деятельности по пропаганде позиции «за» или «против» по вопросу голосования не проводилось.

3

Республика Татарстан

Каких-либо особенностей агитации в ходе проведения голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований не было. Агитация проводилась в рамках действующего законодательства.

4

Алтайский край

Учитывая то, что голосование по вопросам преобразования муниципальных образований Алтайского края проходило по инициативе органов местного самоуправления, а не по предложению инициативных групп, в муниципальных образованиях Алтайского края агитационная либо информационно-разъяснительная деятельность осуществлялась исключительно должностными лицами местного самоуправления. Данное обстоятельство приводило к тому, что указанная деятельность могла осуществляться исключительно в формах, не требующих финансовых затрат, поскольку в соответствии со статьей 213 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов специальные фонды голосования должны создаваться только инициативной группой по проведению голосования либо могут создаваться иной группой участников голосования, зарегистрированной в качестве стороны по проведению голосования в порядке, установленном статьей 212 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов.

5

Краснодарский край

Агитация при проведении референдумов (голосования) по вопросам преобразования и изменения границ муниципальных образований на территории Краснодарского края в 2007–2009 годах проводилась в четком соответствии с избирательным законодательством, жалоб по вопросам проведения информационной работы и агитации в Избирательную комиссию Краснодарского края не поступало.

6

Пермский
край

Каких-либо особенностей агитации в ходе проведения голосования не выявлено. Комиссиями голосования нарушений законодательства по вопросам агитации зафиксировано не было, жалоб (заявлений) не поступало, протоколы об административных правонарушениях не составлялись.

7

Амурская
область

Агитационная работа инициаторов проведения голосования по объединению муниципальных образований была недостаточной, что подтверждается и отсутствием печатных материалов, в которых бы доступно излагались для участников голосования преимущества объединения и укрупнения муниципальных образований.

8

Вологодская область

Особенностью агитации по вопросу голосования являлось ее проведение в условиях отсутствия инициативных групп по проведению голосования, инициативных агитационных групп, а также соответствующих фондов для финансирования их деятельности, в том числе агитационной.

9

Нижегородская
область

При проведении голосования практически во всех случаях инициативные группы не создавали фондов голосования и, таким образом, не использовали денежные средства для осуществления агитации. Инициативными группами для размещения агитационных материалов в основном использовались бесплатные печатные площади.

10

Тамбовская
область

В связи с тем что инициаторами голосования по преобразованию муниципальных образований выступили исключительно органы местного самоуправления, агитация по вопросам голосования проводилась главами сельских поселений и депутатами представительных органов муниципальных образований путем публичных встреч с населением и размещения печатных агитационных материалов, но с учетом ограничений, предусмотренных пунктами 7 и 81 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частями 4 и 5 статьи 28 Закона Тамбовской области «О местном референдуме в Тамбовской области».

11

Ярославская
область

Учитывая, что с инициативой проведения голосования по вопросу преобразования (объединения) поселений во всех случаях выступали органы местного самоуправления и никакие инициативные группы не создавались, агитация не проводилась.

7. Активность участников голосования (явка) по вопросам
преобразования и изменения границ муниципальных образований

п/п

Субъект
Российской
Федерации

Преобразование

Изменение границ

1

Республика
Башкортостан

В среднем – 89,78 %
(от 45,38 до 100 %)

2

Республика
Мордовия

Явка участников голосования в среднем составила в 2008 году – 69 % и в 2009 году – 72 %. Максимальный показатель активности в 2008 году – 97 % (Староавгурское сельское поселение, Краснослободский муниципальный район), в 2009 году – 100 % (Матвеевское сельское поселение, Темниковский муниципальный район). Минимальный показатель активности в 2008 году – 55 % (Латышовское сельское поселение, Кадошкинский муниципальный район), в 2009 году – 59 % (Оброчинское сельское поселение, Ичалковский муниципальный район).

3

Республика
Татарстан

Активность участников голосования по вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований составила в среднем 89 %.

4

Алтайский
край

В среднем явка составила 51,03 %.

Минимальный показатель – 26,97 % (голосование по вопросу преобразования (объединения) муниципальных образований Майский сельсовет Бурлинского района Алтайского края и Бурлинский сельсовет Бурлинского района Алтайского края в муниципальное образование Бурлинский сельсовет Бурлинского района Алтайского края).

Максимум – 81,08 % (голосование по вопросу преобразования (объединения) муниципальных образований Листвянский сельсовет Топчихинского района Алтайского края и Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края в муниципальное образование Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края).

5

Краснодарский край

В 2007 году явка составила в среднем 67,25 %.

Минимум – 60,16 % (муниципальное образование Туапсинское городское поселение).

Максимум – 75,60 % (муниципальное образование Кропоткинское городское поселение).

В 2007 году в среднем явка составила 73,5 %.

Минимум – 70,78 % (муниципальное образование Туапсинский район).

Максимум – 77,01 % (муниципальное образование Ейский район).

6

Пермский
край

Средний показатель явки –  67,06 %.

Минимальный – 62,50 % (Мостовское сельское поселение).

Максимальный – 74,77 % (Рождественское сельское поселение).

7

Амурская
область

От 36,30  до  76,19 %

8

Вологодская
область

12 октября 2008 года средний показатель активности составил 52,16 %, минимальный –  22,95 % (муниципальное образование Вохтожское, Грязовецкий муниципальный район),

максимальный –  83,86 % (сельское поселение Железнодорожное, Шекснинский муниципальный район).

1 марта 2009 года средний показатель активности составил 61,95 %, минимальный –  28,29 % (сельское поселение Девятинское, Вытегорский муниципальный район), максимальный –  85,11 % (Митенское сельское поселение, Усть-Кубинский муниципальный район).

В ряде сельских поселений согласие населения на объединение не было получено исключительно по причине недостижения установленного федеральным и областным законодательством порога явки участников голосования (Лесковское, Сосновское, Подлесное и Прилукское Вологодского муниципального района, Алмозерское, Девятинское, Янишевское, Андомское, Анненское и Кемское Вытегорского муниципального района, Вохтожское Грязовецкого муниципального района, Коротовское Череповецкого муниципального района).

9

Нижегородская
область

От 52  до 94,3 %

От 68,3  до 100 %

10

Тамбовская
область

Средний показатель явки  67,6 %.

Минимальный – 51,8 % (Новознаменский сельсовет).

Максимальный – 80,6 % (Дуплято-Масловский сельсовет).

11

Ярославская
область

12 октября 2008 года

В среднем явка составила 61,28 %. Минимум – 51,36 % (Большесельское сельское поселение, Большесельский муниципальный район). Максимум – 70,21 % (Вахтинское сельское поселение, Даниловский  муниципальный район).

1 марта 2009 года

В среднем явка составила 83,54 %. Минимум – 56,82 % (Родионовское сельское поселение, Тутаевский муниципальный район). Максимум – 95,48 % (Кукобойское сельское поселение, Первомайский муниципальный район).

 

 

8. Количество голосов, поданных за
преобразование и изменение границ муниципальных образований


п/п

Субъект
Российской
Федерации

Преобразование

Изменение границ

1

Республика
Башкортостан

В среднем  85,80 % (от 26,23 до 97,59 %)

2

Республика
Мордовия

Количество голосов, поданных за преобразование муниципального образования, в среднем составило:

    в 2008 году – 91 %, в 2009 году –  90 %.

    В 2008 году минимум – 52 % (Камаевское сельское поселение Ичалковского муниципального района), максимум – 100 % (Лобаскинское сельское поселение Ичалковского муниципального района). В 2009 году минимум –  54 % (Старомихайловское сельское поселение Ромодановского муниципального района), максимум – 100 % (Куликовское сельское поселение Теньгушевского муниципального района).

3

Республика
Татарстан

В среднем –  98,2 %

В среднем –  98,2 %

4

Алтайский
край

В среднем число голосов, поданных за преобразование муниципальных образований Алтайского края, составило 54,89 (с учетом того, что голосование по вопросам преобразования (объединения) муниципальных образований Алтайского края прошло в 10 муниципальных образованиях: в восьми сельских поселениях, одном муниципальном районе и одном городском округе).

Число голосов, поданных за преобразование муниципальных образований Алтайского края, варьировалось от 15,73 % (Березовский сельсовет и Солнечный сельсовет) до 84,67 % (голосование по вопросу создания единого муниципального образования Змеиногорский район с административным центром в городе Змеиногорске).

5

Краснодарский
край

В 2007 году средний показатель голосования «за» составил 64,17 %, минимум – 50,69 % (муниципальное образование Туапсинское городское поселение), максимум – 80,82 % (муниципальное образование Ейское городское поселение.

В 2008 году – 78,64 % (муниципальное образование Кропоткинское городское поселение).

В 2007 году средний показатель голосования «за» составил 76,16 %,

минимум –  69,68 % (муниципальное образование Туапсинский район),

максимум –  84,71 % (муниципальное образование Ейский район).

В 2008 году –  82,27 % (муниципальное образование Кавказский район).

6

Пермский
край

Средний показатель голосования «за» –  88,05 %.

Минимальный – 83,83 %.

Максимальный – 95,06 %.

 

7

Амурская
область

За объединение муниципальных образований Грибовский и Могилевский сельсоветы с административным центром объединенного муниципального образования Грибовский сельсовет отдали голоса 95,00 % избирателей.

8

Вологодская
область

12 октября 2008 года в среднем количество голосов, поданных «за», составило 63,3 %. Максимальный показатель  голосов «за» –  94,91 % (сельское поселение Чаромское, Шекснинский муниципальный район), минимальный – 5,79 % (сельское поселение Железнодорожное, Шекснинский муниципальный район).

1 марта 2009 года – минимальное количество голосов «за» –  5,80 % (сельское поселение Орловское, Великоустюгский муниципальный район), максимальное –  95,00 % (сельское поселение Островское, Вашкинский муниципальный район).

9

Нижегородская
область

От 58,2 до 99,1 % от числа принявших участие в голосовании[1].

От 88 до 100 % от числа принявших участие в голосовании.

10

Тамбовская
область

Средний показатель голосования «за» –  75,9 %.

Минимальный –  14,5 % (Подоскляйский сельсовет,
Рассказовский район).

Максимальный –  96,98 % (Рождественский сельсовет,
Рассказовский район).

11

Ярославская
область

12 октября 2008 года

Средний показатель голосования «за» – 85,35 %.

Минимальный – 80,75 % (Большесельское сельское поселение, Большесельский муниципальный район).

Максимальный –  89,49 % (Новосельское сельское поселение, Большесельский муниципальный район).

1 марта 2009 года

Средний показатель голосования «за» –  72,77 %.

Минимальный  58,77 % (Родионовское сельское поселение, Тутаевский муниципальный район).

Максимальный – 91,67 % (Пречистинское сельское поселение, Первомайский муниципальный район).

9. Какие проблемы возникали в ходе организации голосования по
вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований и определения его результатов?


п/п

Субъект
Российской
Федерации

 

Ответ на вопрос

1

Республика Башкортостан

В ходе организации голосования по вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований и определения его результатов проблем не возникало.

2

Республика Мордовия

Среди проблем, возникающих в ходе организации и проведения голосования по вопросам преобразования муниципальных образований, следует назвать связанные с толкованием норм федеральных законов, регламентирующих данную процедуру. Они могут быть разрешены путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

3

Республика
Татарстан

В ходе организации голосования по вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований и определения его результатов особых проблем не возникало.

4

Алтайский
край

Проблемы, возникшие в ходе организации голосования по вопросам преобразования муниципальных образований Алтайского края, можно условно разделить на две группы: формально-юридического характера и организационные. Серьезные проблемы возникали в сфере финансирования голосования: несвоевременность, недостаточность либо полное отсутствие финансовых средств создавали трудности в организации работы избирательных комиссий на местном уровне. Недостаточность финансовых средств не позволила организовать надлежащим образом информационно-разъяснительную деятельность органов местного самоуправления и избирательных комиссий. В свою очередь сложности, связанные с недостаточной информированностью населения о предстоящем голосовании, оказали значительное влияние на активность участников голосования.

В связи с этим в трех сельских поселениях голосование по преобразованию (объединению) муниципальных образований было признано несостоявшимся в связи с недостаточной явкой жителей муниципального образования.

Кроме того, в ходе организации голосования возникали определенные сложности с соблюдением надлежащего правового и документационного обеспечения инициативы проведения голосования по вопросу преобразования муниципального образования, выдвинутой совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.

5

Краснодарский край

В ходе организации голосования по вопросам преобразования, изменения границ муниципальных образований и определения его результатов проблем не возникало, жалоб в период кампаний референдумов не поступало.

6

Пермский
край

При подготовке и проведении голосования по объединению муниципальных образований на территории Пермского муниципального района возникали определенные проблемы, связанные с отсутствием норм, подробно регламентирующих порядок проведения голосования и действий, применяемых после определения результатов голосования.

Исходя из того что существует ряд особенностей, отличающих нормы о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования от норм о местном референдуме, главная проблема заключалась в том, что в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Данное положение обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету. Иначе говоря, по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации местного самоуправления может быть оставлено и без удовлетворения.

После проведения голосования по объединению муниципальных образований на территории Пермского муниципального района Избирательная комиссия Пермского края пришла к выводу о том, что существующая законодательная база федерального и краевого уровня по вопросу голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований в настоящее время недостаточна.

Таким образом, необходимо принятие отдельного закона о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразованию муниципального образования в Пермском крае, который повлечет положительные правовые последствия, поскольку регламентация порядка проведения голосования в формате отдельного краевого закона обеспечит удобство и простоту его применения.

7

Амурская
область

Анализ практики проведения голосования по объединению муниципальных образований в Амурской области в 20082009 годах показал, что основная причина неэффективности выполнения задачи по объединению муниципальных образований недостаточная информационная и агитационная работа инициаторов голосования среди населения по разъяснению преимуществ объединения муниципальных образований.

8

Вологодская
область

Организаторы проведения голосования по вопросу объединения муниципальных образований столкнулись с некоторыми проблемами, в частности:

формулировки решений глав, представительных органов поселений о выдвижении инициативы проведения голосования в разных муниципальных образованиях не всегда единообразны;

официальные наименования сельских поселений, предусмотренные их уставами, различны (наличие или отсутствие в официальном наименовании кавычек, статуса муниципального образования, разный порядок слов и т.п.);

формирование участковых комиссий имеет свои особенности: в случае проведения голосования по вопросу преобразования (объединения) муниципальных образований одновременно с выборами органов местного самоуправления формируются участковые избирательные комиссии с возложением на них соответствующих полномочий; в случае проведения исключительно голосования по вопросу преобразования (объединения) муниципальных образований –  участковые комиссии голосования;

недостаточная регламентация порядка проведения агитации по вопросам голосования (возможные виды, вопросы создания либо несоздания фондов голосования, круг лиц – участников агитации);

отличные от традиционного избирательного бюллетеня форма и текст бюллетеня для голосования по вопросу объединения муниципальных образований, в том числе другая формулировка разъяснения порядка заполнения бюллетеня, расположение позиций «ЗА» и «ПРОТИВ», а также текст вопроса, выносимого на голосование (был разработан примерный текст бюллетеня);

непривычная форма протокола об итогах голосования (разработанная в условиях отсутствия полного и единообразного правового регулирования);

непривычная форма и содержание иных избирательных документов (например, постановления территориальной избирательной комиссии о результатах голосования, в том числе – с учетом признания голосования состоявшимся, результатов голосования действительными, подтверждения, что согласие населения получено и решение по вопросу голосования принято).

Основными способами решения проблем являлись юридический анализ этапов кампании голосования и разработка примерных форм документов для нижестоящих комиссий.

Кроме этого, федеральным (а как следствие – и областным) законодателем установлены очень жесткие условия для признания голосования состоявшимся, так как для этого в нем должно принять участие более половины участников голосования, внесенных в списки, то есть явка должна быть более 50 %. При проведении выборов порог явки отменен в 2006 году.

9

Нижегородская
область

Многих проблем, связанных с организацией голосования и определения его результатов, удалось избежать благодаря тому, что полномочия большинства избирательных комиссий муниципальных образований области были возложены на соответствующие территориальные избирательные комиссии. В период с сентября 2008 г. по июнь 2009 г., когда истекли полномочия более 500 избирательных комиссий городских, сельских поселений, Избирательная комиссия Нижегородской области на основании обращений соответствующих представительных органов возложила их полномочия на 48 территориальных избирательных  комиссий районов, городов области. В настоящее время в области полномочия 622 избирательных комиссий муниципальных образований (из 662) осуществляют территориальные избирательные комиссии, что позволяет повысить эффективность деятельности избирательных комиссий и качество избирательного процесса в целом.

10

Тамбовская
область

В ходе организации голосования по вопросам преобразования муниципальных образований и при определении его результатов проблем не возникало.

11

Ярославская область

Определенные проблемы на практике вызвал вопрос финансирования мероприятий, связанных с подготовкой голосования. Правительство Ярославской области своим постановлением выделяет из резервного фонда денежные средства, которые поступают в муниципальный район, а муниципальный район направляет их в соответствующие поселения, которые в свою очередь направляют их в территориальную избирательную комиссию. Данные проблемы решались в тесном взаимодействии Избирательной комиссии Ярославской области с органами государственной власти, местного самоуправления, прокуратурой.

 

 

Приложение  4

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 ГОДА № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»*

* Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.В. Игнатенко. – Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, Фонд «Право и демократия», 2007. – 856 с.

 

ИЗВЛЕЧЕНИЯ

 

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Статья 10. Территории муниципальных образований

 

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11–13 настоящего Федерального закона.

 

Комментируемая статья в наиболее обобщенной форме выражает одну из важнейших идей комментируемого Закона – о переходе на новую, двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках этой модели местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях «низового» уровня (городские и сельские поселения) и «верхнего» уровня (муниципальные районы и городские округа), а в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – на внутригородских территориях городов федерального значения. Такой подход к определению территориальных основ местного самоуправления принципиально отличается от модели, сформулированной в Федеральном законе 1995 года. Указанный Федеральный закон относил установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (п. 11 ст. 5) и устанавливал, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях; территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (абзац первый п. 1 ст. 12); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 13).

Статья 83 комментируемого Закона устанавливает, что комментируемый Закон, за исключением положений, для которых его главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 г. (ч. 1); гл. 12 комментируемого Закона вступает в силу со дня его официального опубликования (ч. 2); положения комментируемого Закона, в том числе установленные абзацем первым ч. 3 его ст. 83, применяются с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода (т.е. до 1 января 2009 г.) в части, не противоречащей положениям ч. 1? и 1? ст. 83 (ч. 1? и 2?); ст. 10 комментируемого Закона применяется при реализации требований его ст. 84 и 85 (абзац первый ч. 3).

Таким образом, комментируемый Закон устанавливает, что его ст. 10 подлежит применению, не будучи вступившей в силу. С точки зрения правовой логики такой подход нельзя признать правильным; в данном случае, как и в отношении целого ряда других положений комментируемого Закона, следовало указать, что ст. 10 вступает в силу со дня официального опубликования комментируемого Закона и до 1 января 2009 г. применяется исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований его ст. 84 и 85.

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит два предписания, закрепляющих фундаментальные основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации:

– об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации;

– о классификации муниципальных образований.

Вопросы реализации принципа, в соответствии с которым местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».

Пункт 3 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции, действовавшей в период рассмотрения дела1) устанавливал, что население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно п. 4 той же статьи в случае если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, на основании положений п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области допускалось упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться «от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум» большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Давая оценку этому регулированию, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П отметил, что из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (ст. 3, ч. 1 и 2; ст. 12 и 131, ч. 1).

Исходя из изложенного, Конституционный Суд Российской Федерации признал п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131 и 133, и указал, что этим не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Интерпретация Конституционным Судом Российской Федерации принципа осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, данная в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, обусловила новый подход федерального законодателя к процедуре упразднения муниципальных образований: если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал возможность упразднения муниципальных образований в качестве общего правила (т. е. наряду с процедурами образования, объединения, преобразования муниципальных образований) (п. 11 ст. 5, абзац первый п. 3 ст. 12, п. 1 и 3 ст. 13), то комментируемый Закон допускает возможность упразднения муниципальных образований лишь в отдельных случаях и исключительно в порядке реализации его переходных положений, если ранее сложившаяся территориальная организация местного самоуправления не вписывается в рамки, установленные комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 4).

Подробнее о понятиях городского поселения, сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории города федерального значения см. комментарий к ст. 2.

2. Часть 2 комментируемой статьи относит решение вопросов об установлении и изменении границ территорий муниципальных образований к компетенции субъектов Российской Федерации и определяет, что указанная компетенция реализуется исключительно посредством принятия законов субъектов Российской Федерации.

В этом аспекте регулирование, предусмотренное ч. 2 комментируемой статьи, не отличается от положений Федерального закона 1995 года (п. 11 ст. 5, абзац первый п. 1 ст. 12,  ст. 3). Однако установление и изменение границ территорий муниципальных образований, согласно ч. 2 комментируемой статьи, осуществляется в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11–13 комментируемого Закона. В указанных статьях чрезвычайно детально определяются критерии, применяемые при установлении территорий муниципальных образований, что объективно (за исключением отдельных ситуаций) ведет к сужению сферы усмотрения субъектов Российской Федерации при решении данных вопросов.

Передача федеральному законодателю полномочий по установлению указанных критериев в определенной степени продиктована правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в его Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П.

Пунктом 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции, действовавшей в период рассмотрения дела) в качестве основных принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, были закреплены:

– определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения;

– наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания;

– наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения;

– пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению;

– наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном постановлении отметил, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «н» ч. 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76, ч. 2). Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе 1995 года (п. 11 ст. 5, п. 3 ст. 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 1, ч. 1; ст. 5, ч. 2 и 3; ст. 11, ч. 2 и 3; ст. 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П указывается, что упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем установленные в п. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации признал п. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3) и 131 (ч. 1).

Представляется, что предусмотренная комментируемым Законом централизация правового регулирования по вопросам определения и изменения территориальных основ местного самоуправления произошла в значительной степени под влиянием приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем анализ ст. 11, 14–16 комментируемого Закона свидетельствует о том, что установленные федеральным законодателем унифицированные критерии определения границ территорий муниципальных образований в значительной степени совпадают с теми критериями, которые были расценены Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П как не соответствующие Конституции Российской Федерации (подробнее об этом см. комментарий к ст. 11, 14–16).

По смыслу ч. 2 комментируемой статьи установление и изменение границ территорий муниципальных образований может иметь место либо в порядке собственно изменения границ муниципальных образований (ст. 12 комментируемого Закона), либо в порядке преобразования муниципальных образований по процедурам, предусмотренным ст. 13 комментируемого Закона. Вместе с тем следует учитывать, что комментируемая статья (как и в целом гл. 2 комментируемого Закона) рассчитана на регулирование территориальных основ местного самоуправления в условиях полномасштабного действия комментируемого Закона. Как уже отмечалось, комментируемым Законом вводится принципиально новая модель территориальной организации местного самоуправления. Поэтому в целях приведения ранее существовавшего деления территории страны на муниципальные образования в соответствие с требованиями комментируемого Закона федеральный законодатель предусмотрел переходный период, в течение которого допускаются некоторые иные формы определения границ муниципальных образований, а именно:

– наделение городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу гл. 12 комментируемого Закона, статусом городских, сельских поселений;

– наделение городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу настоящей статьи, статусом городских округов;

– решение вопроса о статусе городских поселений, являющихся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 г. не разграничены в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона 1995 года;

– решение вопроса о населенных пунктах, являющихся муниципальными образованиями и находящихся в составе территории (в границах) другого муниципального образования (за исключением района);

– упразднение внутригородских муниципальных образований;

– упразднение муниципальных образований, состоящих из нескольких городов, и наделение каждого из таких городов статусом городского поселения (городского округа);

– наделение единственного находящегося на территории района (муниципального образования) населенного пункта статусом городского или сельского поселения с упразднением указанного районного муниципального образования;

– наделение территории района, являющегося муниципальным образованием, статусом сельского поселения в случае, если на указанной территории в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона может быть образовано не более двух поселений, с упразднением указанного районного муниципального образования;

– установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями комментируемого Закона границ муниципальных образований и наделение соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями комментируемого Закона.

Подробнее об этом см. комментарий к статьям 83–85.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи вопросы установления и изменения границ территорий муниципальных образований регулируются субъектами Российской Федерации исключительно в форме законов (что исключает подзаконное регулирование в данной сфере). Это требование распространяется как на конкретные случаи установления и изменения границ муниципальных образований, так и на общее (рамочное) регулирование, которое может осуществляться субъектами Российской Федерации в развитие комментируемого Закона.

Подробнее о требованиях к установлению и изменению границ муниципальных образований см. комментарий к ст. 11–13.

 

Статья 11. Границы муниципальных образований

 

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

 

Комментируемая статья занимает одно из ключевых мест в правовом регулировании системы местного самоуправления, введенной комментируемым Законом, поскольку определяет требования, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований – городских поселений, сельских поселений, городских округов и муниципальных районов.

Относительно таких муниципальных образований, как внутригородские территории городов федерального значения, комментируемый Закон устанавливает, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, установление и изменение границ которых осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий (см. комментарий к ч. 1 и 2 ст. 79).

В соответствии с ч. 1? и 2? и абзацем первым ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона положения комментируемой статьи вступают в силу со дня официального опубликования комментируемого Закона и до 1 января 2006 г. применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований его ст. 84 и 85, а в период с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода (т.е. до 1 января 2009 г.) применяются в части, не противоречащей положениям ч. 1? и 1? ст. 83.

1. Наиболее общий критерий установления границ муниципальных образований сформулирован в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи и заключается в том, что вся территория каждого субъекта Российской Федерации разграничивается между городскими поселениями (включая городские округа) и сельскими поселениями. Это требование вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него, а возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (ст. 3, ч. 1 и 2; ст. 12 и 131, ч. 1) (абзац пятый п. 4 мотивировочной части Постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ч. 1 ст. 67), поэтому между поселениями разграничиваются не только территории всех субъектов Российской Федерации, но и вся территория Российской Федерации в целом (ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона).

Пунктом 1 ч. 1 комментируемой статьи установлено единственное исключение из принципа, в соответствии с которым вся территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Согласно данному пункту в состав территорий поселений могут не включаться территории с низкой плотностью населения, за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения. К территориям с низкой плотностью сельского населения в силу ч. 3 комментируемой статьи относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень таких территорий утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время действует распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р (2), которым утверждены перечни субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Это распоряжение требует пересмотра, поскольку на момент его принятия комментируемый Закон оперировал понятиями «территории с низкой плотностью населения» и «территории с высокой плотностью населения», которые отличаются от введенных позднее понятий «территории с низкой плотностью сельского населения» и «территории с высокой плотностью сельского населения».

На территориях с низкой плотностью сельского населения, не включенных в состав поселений, образуются межселенные территории (подробнее о них см. абзацы пятый и девятый ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 15 комментируемого Закона).

По буквальному смыслу п. 1 ч. 1 комментируемой статьи в его взаимосвязи с ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона территории с низкой плотностью сельского населения могут быть включены в состав поселений. Иными словами, общее предписание, содержащееся во втором предложении п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, носит диспозитивный характер и действует постольку, поскольку это предусмотрено законами субъектов Российской Федерации.

Территории, указанные в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, вне зависимости от плотности сельского населения на них подлежат включению в состав территорий соответствующих поселений.

Пункт 2 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает взаимосвязь между определением территорий муниципальных образований «низового» уровня (т. е. городских и сельских поселений) и «верхнего» уровня (т. е. муниципальных районов и городских округов). В соответствии с данным пунктом территории поселений, за исключением территорий городских округов, и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. Во взаимосвязи с ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона это означает, что вся территория Российской Федерации, кроме территорий субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, подразделяется на территории муниципальных районов и городских округов.

В рассматриваемом пункте упоминаются межселенные территории, возникающие на территориях с низкой плотностью населения (т. е. населения в целом, а не только сельского). Это не согласуется с предписанием п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, в силу которого межселенными территориями являются территории с низкой плотностью именно сельского населения.

Пункт 3 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает общее правило определения территории поселения (как городского, включая городской округ, так и сельского). В соответствии с данным пунктом территорию поселения составляют:

– исторически сложившиеся земли населенных пунктов. Под таковыми следует понимать земли поселений, которыми ЗК РФ признает земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий (п. 1 ст. 83);

– прилегающие к исторически сложившимся землям населенных пунктов земли общего пользования.

Понятие земель общего пользования использовалось и в Федеральном законе 1995 года, который устанавливал, что территорию муниципального образования составляют в том числе земли общего пользования, прилегающие к землям городских, сельских поселений (п. 2 ст. 12). На момент принятия названного Федерального закона содержание рассматриваемого понятия раскрывалось в Земельном кодексе РСФСР, в соответствии с которым земли общего пользования включались в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов (п. 2 ст. 71) и состояли из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд города, поселка, сельского населенного пункта (ч. 1 ст. 76). Таким образом, прежнее законодательство содержало коллизию по вопросу о статусе земель общего пользования: с одной стороны, эти земли включались в состав земель населенных пунктов, а с другой – предусматривалась возможность существования земель общего пользования за пределами земель поселений (непоследовательность здесь очевидна, несмотря на различие между понятиями «земли населенных пунктов» и «земли поселений»).

Действующий в настоящее время ЗК РФ не только не выделяет земли общего назначения в качестве отдельной категории земель, но и вообще не содержит такого понятия. Статья 85 ЗК РФ устанавливает, что в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к перечисленным в указанной части видам территориальных зон (п. 1), конкретизирует требования к отдельным видам территориальных зон (п. 5–11; см. также ст. 35 ГрК РФ) и устанавливает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12; аналогичное по смыслу положение содержится в абзаце седьмом п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Представляется, что под землями общего пользования в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, с учетом истории развития законодательства и по смыслу действующих правовых норм, следует понимать совокупность земельных участков, указанных в п. 12 ст. 85 ЗК РФ и расположенных вне черты соответствующего поселения;

– территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения. Действующее законодательство предусматривает лишь один вид таких территорий – территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Правовые основы образования, охраны и использования указанных территорий установлены Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», в соответствии с абзацем вторым ст. 1 которого территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – это особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Перечень этих народов определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. № 536-р (3) на основе Единого перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 255 (4). В Едином перечне указаны субъекты Российской Федерации, на территории которых проживают соответствующие коренные малочисленные народы. Таким образом, в субъектах Российской Федерации, не упомянутых в Едином перечне, рассматриваемое положение п. 3 ч. 1 комментируемой статьи не применяется;

– рекреационные земли. Это понятие неизвестно ныне действующему законодательству, которое использует для этих же целей несколько иную терминологию: согласно ЗК РФ земли рекреационного назначения входят в состав земель особо охраняемых территорий (подп. 3 п. 2 ст. 94); к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (п. 1 ст. 98), а также земли пригородных зеленых зон (п. 4 ст. 98), которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду (п. 5 ст. 86);

– земли для развития поселения. Такая категория земель также не предусмотрена ЗК РФ, который устанавливает, что земли, используемые и предназначенные для развития городских и сельских поселений, признаются землями поселений и входят в границы черты соответствующих поселений (п. 1 ст. 83). В этой части ЗК РФ не согласуется с комментируемым Законом, в силу которого исторически сложившиеся земли населенных пунктов (т. е. земли поселений) и земли для развития поселений – разные виды земель.

Согласно п. 4 ч. 1 комментируемой статьи форма собственности и целевое назначение земель не учитываются при решении вопроса об их включении либо невключении в состав территории того или иного поселения.

Далее в комментируемой статье формулируются требования к установлению и изменению границ муниципальных образований, касающиеся включения различных населенных пунктов в состав поселений.

В соответствии с п. 5 ч. 1 комментируемой статьи в состав территории городского поселения могут входить:

– один город или один поселок;

– в соответствии с генеральным планом городского поселения – также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Выражение «могут входить один город или один поселок» означает, что в состав территории городского поселения в обязательном порядке входит либо один город, либо один поселок (это соответствует определению городского поселения, которое дано в абзаце третьем ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона). Тем самым исключается существование муниципального образования со статусом городского поселения, состоящего из двух и более городов. В связи с этим абзац девятый ч. 3 ст. 84 комментируемого Закона предусматривает упразднение муниципальных образований, состоящих из нескольких городов.

Вместе с тем п. 5 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает, что в состав территории городского поселения, кроме одного города либо одного поселка, могут в соответствии с генеральным планом городского поселения также входить территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, в том числе территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Из этого следует, что вопреки буквальному смыслу анализируемого пункта допускается включение в состав одного и того же городского поселения территорий двух и более поселков, а также одного города и поселка (поселков) (при условии, однако, что такая возможность допускается генеральным планом «основного» города или поселка в данном городском поселении).

По буквальному смыслу п. 5 ч. 1 комментируемой статьи территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, могут и не включаться в состав территории данного городского поселения, если такое решение будет закреплено в законе субъекта Российской Федерации.

Оценка значимости территорий для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения должна быть дана в процессе подготовки и утверждения генерального плана городского поселения.

Если в городе либо поселке, который является территориальным «ядром» городского поселения, отсутствует генеральный план, то в состав территории такого муниципального образования может входить только один город или только один поселок (с учетом правил, установленных в п. 3 и 4 ч. 1 комментируемой статьи).

Пунктом  6 ч. 1 комментируемой статьи предусматривается ряд вариантов территориальной организации сельских поселений. В качестве общего правила устанавливается, что в состав территории сельского поселения могут входить:

– один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек, а для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек. Говоря об этом варианте, нельзя не обратить внимание на два дефекта рассматриваемого предписания.

Во-первых, в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи проводится совершенно очевидное различие между сельским населенным пунктом и поселком. Эти два понятия разделены в тексте анализируемого пункта союзом «или», что исключает интерпретацию одного из них посредством другого (т. е., исходя из п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, нельзя считать поселок видом сельского населенного пункта). В то же время, давая определение сельского поселения, комментируемый Закон в абзаце втором ч. 1 ст. 2 рассматривает поселок именно как вид сельского населенного пункта (наряду с селами, станицами, деревнями, городами, кишлаками, аулами и др.). Поскольку положения абзаца второго ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона входят в понятийный аппарат комментируемого Закона и, следовательно, являются системообразующими, они в случае выявления коллизии должны иметь приоритет перед другими положениями комментируемого Закона. Однако при таком подходе оказывается, что один и тот же поселок, оставаясь видом сельского населенного пункта, может быть наделен статусом сельского поселения (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи), статусом городского поселения (см. п. 5 ч. 1 комментируемой статьи) и даже – при соблюдении условий, установленных ч. 2 комментируемой статьи, – статусом городского округа. Такое разнообразие вариантов статуса одного и того же населенного пункта при одних и тех же внешних условиях не вполне вписывается в общую концепцию территориальной организации местного самоуправления, предусмотренную комментируемым Законом.

Во-вторых, в рассматриваемом пункте используется понятие «территория с высокой плотностью населения», при том, что в п. 4 комментируемой статьи с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, говорится о «территориях с высокой плотностью сельского поселения». Если в отношении последних комментируемый Закон устанавливает, что их перечень определяется Правительством Российской Федерации, то о порядке определения территорий с высокой плотностью населения (не сельского, а в целом) в комментируемом Законе ничего не сказано;

– объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Следует заметить, что в данном случае – в отличие от предыдущего варианта территориального устройства сельского поселения – комментируемый Закон говорит только о сельских населенных пунктах, не упоминая отдельно от них поселки;

– одновременно один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Три приведенных варианта представляют собой способы реализации общего правила, установленного в п. 6 ч. 1 комментируемой статьи. Однако использованная в этом пункте формулировка «как правило» значительно расширяет возможности законодателя в субъектах Российской Федерации по конструированию территорий сельских поселений. Так, на основании рассматриваемого пункта может быть образовано сельское поселение, состоящее из двух и более сельских населенных пунктов (поселков) с численностью населения более 1000 человек в каждом.

Согласно п. 7 ч. 1 комментируемой статьи сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек по общему правилу входит в состав сельского поселения. В сочетании с п. 13 той же части, в котором установлено, что территория поселения не может входить в состав территории другого поселения, это означает, что такой населенный пункт не может быть поселением, т. е. самостоятельным муниципальным образованием.

Предписание, установленное рассматриваемым пунктом, сопровождается оговоркой «как правило». Поэтому в соответствии с законами субъектов Российской Федерации сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек может быть самостоятельным муниципальным образованием. Такое муниципальное образование может иметь статус не только сельского поселения, но и городского поселения, поскольку абзац второй ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона относит к сельским населенным пунктам поселки, а поселок на основании абзаца третьего той же части и п. 5 ч. 1 комментируемой статьи может быть городским поселением. При наличии условий, предусмотренных ч. 2 комментируемой статьи, этот же поселок может стать и городским округом.

В соответствии с п. 5 ч. 1 комментируемой статьи сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек может входить в состав не только сельского, но и городского поселения.

Пункт 8 ч. 1 комментируемой статьи развивает положения п. 7 и предусматривает, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть наделен статусом сельского поселения. Условием принятия такого законодательного решения является учет плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения.

Пункт 9 ч. 1 комментируемой статьи представляет собой исключение из п. 7 той же части. Однако, поскольку речь идет о предписаниях, содержащихся в разных пунктах, это исключение не является единственно возможным.

В соответствии с взаимосвязанными положениями абзацев второго и третьего ч. 1 ст. 2, ст. 10, п. 1, 2, 5, 6, 7, 8 и 12 ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона сельский населенный пункт должен либо быть самостоятельным муниципальным образованием, либо входить в состав муниципального образования. В порядке исключения из этого общего принципа п. 9 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения. Эта возможность реализуется при соблюдении двух условий.

Прежде всего, соответствующий населенный пункт должен находиться либо на территории с низкой плотностью населения, либо в труднодоступных местностях. Территории с низкой плотностью населения определяются в порядке, установленном ч. 3 комментируемой статьи. Что касается труднодоступных местностей, то их перечень, по смыслу ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона, определяется законами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что различные субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению этого вопроса.

Например, Законом Архангельской области от 8 сентября 2004 г. № 249-32-ОЗ «О перечнях труднодоступных местностей в Архангельской области» (5) утверждены два перечня труднодоступных местностей: один – для целей установления границ муниципальных образований со статусом сельских поселений в соответствии с комментируемым Законом и второй – для целей организации и проведения выборов и референдумов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Иркутской области действие Закона от 11 июня 1999 г. № 28-ОЗ «О Перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Иркутской области» (6), изначально касавшегося только вопросов выборов и референдумов, впоследствии (Закон Иркутской области от 2 декабря 2004 г. № 56-ОЗ  (7)) было распространено на правоотношения в сфере организации местного самоуправления. В Республике Саха (Якутия) предусмотрено принятие специального закона об утверждении перечня муниципальных районов, поселений, отдельных населенных пунктов, входящих в состав поселений, относящихся к труднодоступным местностям (ч. 5 ст. 5 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 г. № 349-III «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» (8)).

Вторым условием применения п. 9 ч. 1 комментируемой статьи является принятие соответствующего решения на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Отсутствие у сельского населенного пункта статуса сельского поселения при невхождении этого населенного пункта в другое поселение означает, что он находится на межселенной территории, в силу чего всеми полномочиями органов местного самоуправления в нем (включая полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах) обладают органы местного самоуправления соответствующего муниципального района (ч. 2 ст. 15 комментируемого Закона).

В соответствии с абзацем восемнадцатым ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона административным центром муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального района. По смыслу этого законоположения населенный пункт, определяемый в качестве административного центра муниципального района, должен находиться на территории самого муниципального района, т.е. входить в его состав. Вместе с тем на основании п. 10 ч. 1 комментируемой статьи административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Такой город (поселок) согласно п. 2 и 14 ч. 1 комментируемой статьи не входит в состав территории соответствующего муниципального района, поэтому, строго говоря, его нельзя считать находящимся «в границах» района.

Пункт 11 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает критерий, которым должен руководствоваться законодатель субъекта Российской Федерации при установлении границ муниципальных районов, а также сельских поселений, в состав которых входят два и более населенных пункта. В качестве такого критерия комментируемый Закон определяет доступность до административного центра соответствующего муниципального образования и обратно в течение рабочего дня (пешеходная – для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, транспортная – для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района).

Комментируемый Закон не определяет доступность административного центра посредством прямого указания на его предельную удаленность от населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, и поселений, входящих в состав муниципального района. Это означает, что данный вопрос может решаться субъектами Российской Федерации с учетом их географических условий и состояния транспортной инфраструктуры. Например, отсутствие асфальтированной дороги, соединяющей поселение и административный центр муниципального района, делает административный центр менее доступным для жителей поселения, чем это было бы при таком же расстоянии между административным центром и поселением, но при наличии асфальтированной дороги.

Требования о доступности административного центра, сформулированные в п. 11 ч. 1 комментируемой статьи, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Это исключение является единственно возможным, поскольку оно предусмотрено в том же пункте, что и общее правило (в отличие от формулировок, содержащихся в п. 7 и 8 ч. 1 комментируемой статьи). Во всех остальных случаях законодатель субъекта Российской Федерации обязан безусловно руководствоваться общими требованиями п. 11 ч. 1 комментируемой статьи.

Пункт 12 ч. 1 комментируемой статьи, предусматривающий обязательное включение территории населенного пункта в состав территории какого-либо поселения, представляет собой логическое продолжение предписания п. 1 этой же части о том, что вся территория субъекта Российской Федерации должна быть разграничена между поселениями. Исключение составляют лишь расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях населенные пункты с численностью населения менее 100 человек, которые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Территории таких населенных пунктов находятся вне границ поселений, относятся к межселенным территориям и входят в состав муниципальных районов непосредственно (абзац девятый ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона, п. 1, 2 и 9 ч. 1 комментируемой статьи).

В соответствии с п. 13 ч. 1 комментируемой статьи запрещается наложение друг на друга территорий двух и более поселений. Тем самым гарантируется территориальная самостоятельность каждого муниципального образования «низового» уровня. Данное правило конкретизируется в том числе в п. 5 этой же части, согласно которому территории поселков и сельских населенных пунктов могут входить в состав территории городского поселения в соответствии с его генеральным планом лишь в случае, если они не являются муниципальными образованиями. Кроме того, вхождение территории одного поселения в состав территории другого поселения противоречило бы и п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, предусматривающему разграничение территории субъекта Российской Федерации между поселениями.

Положения п. 14 ч. 1 комментируемой статьи, так же, как и п. 13, направлены на реализацию принципа территориальной самостоятельности каждого муниципального образования, но уже на «верхнем» уровне. В соответствии с данным пунктом территория городского округа не включается в состав граничащих с ней муниципальных районов при том, что территория городского округа, как правило, со всех сторон окружена территорией одного и того же муниципального района. Как уже отмечалось выше, правило о невхождении территории городского округа в состав территорий муниципальных районов означает некорректность утверждения о том, что городской округ находится «в границах» муниципального района (п. 10 ч. 1 комментируемой статьи).

Правило п. 14 ч. 1 комментируемой статьи направлено на обеспечение оптимальных условий для взаимодействия населения крупных городов и прилегающих к ним территорий с органами местного самоуправления. С точки зрения населения муниципального района, территория которого прилегает к территории городского округа, целесообразнее, чтобы органы местного самоуправления района находились в месте, которое объективно, вне зависимости от своего статуса в системе территориальной организации местного самоуправления, является центром жизнедеятельности для района. Вместе с тем федеральный законодатель неоднократно отклонял законопроекты, предусматривающие возможность несоздания в городском поселении (городском округе), наделенном статусом административного центра соответствующего муниципального района, собственных органов местного самоуправления и осуществления органами местного самоуправления муниципального района полномочий органов местного самоуправления указанного городского поселения (городского центра).

Пункт 15 ч. 1 комментируемой статьи устанавливает общее правило определения границ муниципальных районов. Исходя из того, как комментируемый Закон (абзац пятый ч. 1 ст. 1) определяет понятие «муниципальный район», можно заключить, что законодатель возлагает на муниципальные районы как на звено в территориальной организации местного самоуправления осуществление следующих двух функций:

– решение вопросов местного значения межпоселенческого характера. Нельзя не отметить, что под таковыми комментируемый Закон понимает часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абзац десятый ч. 1 ст. 1). Иными словами, понятия «муниципальный район» и «вопросы местного значения межпоселенческого характера» определяются в комментируемом Законе посредством ссылок друг на друга, что недопустимо с точки зрения законов логики. По смыслу приведенных положений комментируемого Закона, во взаимосвязи с ч. 1 его ст. 15, все вопросы, отнесенные к числу вопросов местного значения муниципального района, являются вопросами местного значения межпоселенческого характера;

– осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 19 комментируемого Закона отдельные государственные полномочия по общему правилу осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов как территорий, обладающих большей ресурсной базой для этой деятельности.

Законодательные органы власти в субъектах Российской Федерации при принятии законов, определяющих границы муниципальных районов, должны с надлежащей степенью полноты и объективности оценивать возможности соответствующих территорий по реализации указанных функций.

Правило, закрепленное в п. 16 ч. 1 комментируемой статьи, означает недопустимость деления территории одного и того же поселения – как городского, так и сельского – между территориями двух и более муниципальных районов. Это требование развивает более общее положение о том, что территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов (п. 2 ч. 1 комментируемой статьи).

Характеризуя положения ч. 1 комментируемой статьи в целом, представляется необходимым отметить, что при сопоставлении комментируемого Закона с Федеральным законом 1995 года явно просматривается намерение федерального законодателя максимально четко закрепить правила, в соответствии с которыми должна формироваться территориальная основа «нового» местного самоуправления, и ограничить тем самым нормотворческие и правоприменительные возможности субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем тщательный анализ ч. 1 комментируемой статьи свидетельствует о том, что при всей многочисленности сформулированных в ней критериев установления границ муниципальных образований (шестнадцать) ни та, ни другая цели достигнуты не были. Рассматриваемые предписания не всегда согласуются между собой (причем эта несогласованность носит как сугубо юридико-технический, так и смысловой характер), некоторые из них не являются достаточно определенными по своему содержанию, а некоторые непосредственно предусматривают возможность отклонения от них, т. е. носят диспозитивный характер. Последнее обстоятельство – с учетом взаимосвязанности и взаимообусловленности положений ч. 1 комментируемой статьи – ставит под угрозу целостность рассматриваемого регулирования. Отмеченные дефекты, как представляется, до некоторой степени способствовали возникновению многочисленных судебных споров относительно законов субъектов Российской Федерации о статусе и границах муниципальных образований.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о том, допускает ли комментируемый Закон (прежде всего комментируемая статья) существование в системе местного самоуправления так называемых «анклавных территорий», т.е. муниципальных образований, территория которых состоит их двух или более частей, не граничащих между собой и не составляющих единого целого. Такая возможность комментируемым Законом прямо не предусмотрена, однако в его положениях нет и ясно выраженного запрета на создание «анклавных» территорий.

 

Анализ положений ч. 1 комментируемой статьи свидетельствует о том, что не существует прямой и очевидной коллизии между требованиями к установлению и изменению границ муниципальных образований и созданием «анклавных» территорий муниципальных образований. Однако проблема «анклавных» территорий не ограничивается рамками комментируемого Закона.

Во-первых, в российской и мировой практике устоялось представление о том, что территория, на которой осуществляется публичная власть любого уровня – общегосударственная власть, власть субъекта федерации в федеративном государстве, власть административно-территориальной единицы в унитарном государстве, муниципальная власть – должна представлять собой единое целое. Существование анклавов, т. е. территорий, не имеющих общих сухопутных границ с основной территорией государства, субъекта федерации и т. д., представляет собой исключение из этого общего правила (Калининградская область в составе Российской Федерации, штат Аляска в США). Исходя из этой логики, возможность существования подобных исключений в отношении муниципальных образований должна быть прямо предусмотрена комментируемым Законом, а не просто подразумеваться его положениями или вытекать из них.

Во-вторых, опыт субъектов Российской Федерации, накопленный в процессе приведения территориальной основы местного самоуправления в соответствие с комментируемым Законом, свидетельствует о том, что немалая доля усилий в рамках этого процесса была направлена именно на обеспечение территориальной целостности (единства территорий) муниципальных образований.

Наконец, в-третьих, нельзя не учитывать и взаимосвязи комментируемого Закона с другими федеральными законами, регулирующими смежные вопросы. Так, ГрК РФ, регулируя порядок и условия осуществления территориального планирования, исходит из того, что оно должно осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (ч. 1 ст. 9), причем это требование находит свое отражение в положениях названного кодекса о содержании документов территориального планирования муниципальных образований (ст. 18, 19, 23). Представить же себе возможность взаимосвязанного, гармоничного развития разрозненных и не граничащих между собой территорий, как минимум, сложно.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет условия наделения городского поселения статусом городского округа. Потребность в таком регулировании обусловлена тем, что городской округ представляет собой разновидность городского поселения (абзацы третий и шестой ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона), в силу чего один и тот же город может быть наделен как статусом городского поселения, так и статусом городского округа.

Закон субъекта Российской Федерации о придании городскому поселению статуса городского округа может быть принят при одновременном соблюдении следующих условий:

– наличие в городском поселении сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления этого городского поселения установленных ст. 16 комментируемого Закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– наличие в прилегающем (прилегающих) муниципальном районе (муниципальных районах) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления района (районов) установленных ст. 15 комментируемого Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Закрепленный в ч. 2 комментируемой статьи подход вытекает из положения о том, что территория городского округа не входит в состав территории муниципального района (п. 14 ч. 1 этой же статьи). Из этого следует, что органы местного самоуправления городского округа не осуществляют полномочия на территории прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районах), и наоборот. Именно поэтому наличие у городского поселения инфраструктуры, требуемой для обретения статуса городского округа, при отсутствии такой инфраструктуры у прилегающего района (прилегающих районов) исключает возможность наделения данного городского поселения статусом городского округа. Яркой иллюстрацией к рассматриваемым положениям комментируемого Закона является ситуация с г. Ангарском и Ангарским муниципальным районом Иркутской области, где население города составляет более 90 % от общей численности населения района, и практически вся значимая инфраструктура района также сосредоточена в городе. С учетом этого город Ангарск был наделен статусом городского поселения, а не городского округа.

3–4. В соответствии с ч. 3 и 4 комментируемой статьи Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по утверждению перечней территорий (субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации) с низкой и с высокой плотностью сельского населения. Указанные перечни применяются при установлении границ муниципальных образований (п. 1, 2, 6, 9, 11 ч. 1 комментируемой статьи). Выше уже отмечалось, что действующее в настоящее время распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р, которым утверждены перечни субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, нуждается в пересмотре, поскольку на момент его принятия в комментируемом Законе употреблялись понятия «территории с низкой плотностью населения» и «территории с высокой плотностью населения», не совпадающие по своему значению с ныне используемыми понятиями «территории с низкой плотностью сельского населения» и «территории с высокой плотностью сельского населения».

 

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

 

1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

 

В соответствии с ч. 1? и 2? и абзацем первым ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона положения комментируемой статьи вступают в силу со дня официального опубликования комментируемого Закона и до 1 января 2006 г. применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований его ст. 84 и 85, а в период с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода (т. е. до 1 января 2009 г.) применяются в части, не противоречащей положениям ч. 1? и 1? ст. 83.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает общие процедурные условия изменения границ муниципальных образований. Материальные же условия, т. е. требования, которые должны соблюдаться при определении новых границ муниципальных образований, установлены в ст. 11 комментируемого Закона.

Заголовок и первое предложение ч. 1 комментируемой статьи говорят об «изменении границ муниципального образования». Строго говоря, такая ситуация – т. е. изменение границ единственного муниципального образования при сохранении неизменными границ других муниципальных образований – возможна лишь в двух случаях, а именно: когда в границы поселения полностью или частично включается прилегающая к нему межселенная территория (абзац девятый ч. 1 ст. 1, п. 1 и 9 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона) либо, напротив, когда часть поселения отделяется от него и образует межселенную территорию. Во всех остальных случаях изменение границ одного муниципального образования влечет соответствующее изменение границ еще как минимум одного муниципального образования.

Решение об изменении границ муниципального образования принимается в форме закона субъекта Российской Федерации. Тем самым подчеркивается значимость данного вопроса и необходимость обеспечения максимально возможной легитимности принимаемого по нему решения. При этом не имеет значения, насколько масштабным является производимое изменение границ.

Процедура изменения границ муниципального образования делится на несколько стадий, первой из которых является выдвижение инициативы изменения границ. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи право выдвижения такой инициативы принадлежит:

– населению. С учетом содержания и значения процедуры изменения границ муниципальных образований под населением в данном случае следует понимать население муниципального образования (муниципальных образований), границы которого (которых) предлагается изменить. 

Необходимо иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Поэтому под выдвижением инициативы населения об изменении границ муниципальных образований следует понимать осуществление процедуры, предусмотренной ст. 36 и 37 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, конкретизированной законом соответствующего субъекта Российской Федерации о местных референдумах (см., напр., гл. 3 и 4 Закона Иркутской области от 6 мая 2006 г. № 25-оз «О местных референдумах в Иркутской области») и включающей в себя образование инициативной группы, сбор подписей и представление подписей в избирательную комиссию муниципального образования. Вместе с тем голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится также в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных комментируемым Законом (ч. 5 ст. 24 комментируемого Закона). Поэтому из систематического толкования положений ч. 1 комментируемой статьи и ч. 5 ст. 24 комментируемого Закона следует, что инициатива населения об изменении границ муниципального образования не совпадает с инициативой назначения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования; эти инициативы представляют собой различные стадии процесса изменения границ муниципального образования, и реализация первой из них открывает юридическую возможность для выдвижения второй;

– органам местного самоуправления. Под органами местного самоуправления в данном случае понимаются органы муниципального образования (муниципальных образований), границы которого (которых) предлагается изменить.

С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать не только представительные органы муниципальных образований, но и главы муниципальных образований, главы местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), контрольные органы муниципальных образований, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставами соответствующих муниципальных образований;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы государственной власти. Предоставление указанным субъектам права выступать с инициативой изменения границ муниципальных образований означает признание на законодательном уровне того обстоятельства, что вопрос о территориальной основе местного самоуправления затрагивает не только интересы соответствующих муниципальных образований и их населения, но и интересы более высоких уровней публичной власти.

С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать:

– на уровне субъектов Российской Федерации – законодательные (представительные) органы государственной власти, высшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти), высшие и иные исполнительные органы государственной власти, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) соответствующих субъектов Российской Федерации;

– на федеральном уровне – Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти (непосредственно, но не через свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации), а также иные федеральные органы государственной власти.

С инициативой изменения границ муниципальных образований не могут выступать федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации, поскольку это не согласуется с природой их деятельности: будучи органами судебной ветви власти, они должны осуществлять правосудие, т. е. разрешать споры, а не выдвигать какие-либо инициативы (тем более такие, реализация которых требует учета различных политических и социально-экономических факторов).

Инициатива органов публичной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов (например, постановлением законодательного органа государственной власти субъектов Российской Федерации, указом Президента Российской Федерации, приказом федерального органа исполнительной власти и т.д.).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Отсюда следует, что при принятии соответствующего решения должна быть соблюдена установленная процедура внесения, рассмотрения и принятия проекта закона субъекта Российской Федерации (законодательная процедура). Такая процедура начинается с законодательной инициативы, с которой могут выступить депутаты законодательного органа власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления, а также иные органы, общественные объединения и граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации, если такое право предоставлено им конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (см. п. 1 ст. 6 Федерального закона об общих принципах организации власти).

Таким образом, выдвижение инициативы об изменении границ муниципальных образований не подменяет собой законодательную инициативу, направленную на принятие закона субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципальных образований. Даже если инициатива об изменении границ муниципальных образований была выдвинута в соответствии с требованиями ч. 1 настоящей статьи, это само по себе не означает появления у законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности рассматривать ее; для того, чтобы такая обязанность возникла, необходимо, чтобы кто-либо из субъектов права законодательной инициативы внес соответствующий законопроект.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу:

– в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;

– в период кампании местного референдума.

В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав под избирательной кампанией понимается деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (п. 19 ст. 2), а под кампанией референдума – деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума до дня представления комиссией референдума, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума (п. 34 ст. 2).

Изменение границ муниципальных образований означает соответственно сокращение или расширение территории проведения соответствующих муниципальных выборов (местного референдума) и как следствие – уменьшение или увеличение круга лиц, имеющих право участвовать в выборах (референдуме). Таким образом, ограничения, предусмотренные ч. 1 комментируемой статьи для сроков вступления в силу законов субъектов Российской Федерации об изменении границ муниципальных образований, направлены на обеспечение правовой стабильности в период подготовки и проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

2. Части 2–4 комментируемой статьи устанавливают условия осуществления процедуры изменения границ муниципальных образований в зависимости от того, территории каких муниципальных образований затрагиваются данной процедурой. Во всех описываемых случаях изменение границ производится, как и предусмотрено в ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, с учетом мнения населения соответствующих территорий. Однако форма учета мнения населения установлена федеральным законодателем дифференцированно, в зависимости от особенностей той или иной ситуации. Подобная дифференциация не противоречит Конституции Российской Федерации, которая в безусловной форме не требует согласия населения на каждое изменение границ муниципальных образований. Такой подход законодателя согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой референдум по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации является лишь наиболее адекватной, но не единственной формой учета мнения населения (абзац пятый п. 6 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П).

Так, положение ч. 2 комментируемой статьи касается отнесения территорий отдельных входящих в состав муниципальных районов поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. В данном случае изменение границ затрагивает как интересы жителей передаваемых поселений (населенных пунктов), так и интересы участвующих в процедуре изменения границ муниципальных районов. Исходя из этого границы муниципальных образований в данной ситуации могут быть изменены с одновременным соблюдением следующих двух условий:

– при наличии согласия населения передаваемых поселений и (или) населенных пунктов. Такое согласие может быть выражено одним из двух способов – либо путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан, причем второй способ может быть применен вне зависимости от численности населения передаваемого поселения (населенного пункта). Голосование либо сход должны быть проведены на территории каждого передаваемого поселения (населенного пункта);

– с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Частью 2 комментируемой статьи охватывается не только полная, но и частичная передача территории поселения (населенного) пункта из одного муниципального района и другой.

Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения схода граждан в отдельных населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. Это не согласуется со ст. 25 комментируемого Закона, в соответствии с которой сходы граждан проводятся в поселениях (т. е. именно в муниципальных образованиях, а не в населенных пунктах – см. абзацы второй, третий и четвертый ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона).

Таким образом, комментируемый Закон содержит пробел по вопросу о порядке организации и проведения сходов граждан в населенных пунктах, не обладающих статусом муниципальных образований. Представляется, что до восполнения этого пробела в законодательном порядке необходимо, насколько это возможно, применять положения ст. 25 комментируемого Закона по аналогии; остальные аспекты организации и проведения указанных сходов могут быть урегулированы законами субъектов Российской Федерации на период до внесения уточнений в комментируемый Закон.

Нельзя не обратить внимание на допущенную законодателем в ч. 2 комментируемой статьи пунктуационную ошибку, приведшую к искажению смысла рассматриваемого предписания. В отсутствие запятой после слов «либо на сходах граждан», которая должна завершать причастный оборот, это предписание – по буквальному смыслу – означает, что мнение представительных органов муниципальных районов должно учитываться лишь в том случае, если согласие населения поселений и (или) населенных пунктов на передачу их территорий в другие муниципальные районы выражается путем голосования. Однако такое прочтение ч. 2 комментируемой статьи не соответствует ее истинному смыслу, который выявляется при ее сопоставлении с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации – Конституция требует при изменении границ муниципальных образований учета мнения населения «соответствующих» территорий, т.е. территорий, состав которых изменяется в результате изменения границ. В случае, описанном в ч. 2 комментируемой статьи, территории муниципальных районов будут как раз такими «соответствующими» территориями, вне зависимости от того, в какой форме будет при этом учитываться мнение населения передаваемых из района в район поселений (населенных пунктов).

Часть 2 комментируемой статьи, предусматривающая возможность проведения схода граждан в целях выяснения мнения населения по вопросу об изменении границ муниципального образования, не содержит оговорок по вопросу о численности населения такого муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 25 комментируемого Закона сход граждан проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Однако данное ограничение не распространяется на сходы, проводимые в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи. Во-первых, сход граждан, предусмотренный ст. 25 комментируемого Закона, проводится для решения вопросов местного значения, к числу которых изменение границ муниципального образования не относится (см. ст. 14–16 комментируемого Закона). Во-вторых, в ст. 25 комментируемого Закона сход граждан рассматривается как альтернатива представительному органу муниципального образования в малочисленных поселениях (согласно ч. 3 ст. 35 комментируемого Закона представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан). Иными словами, сход граждан, регулируемый ст. 25 комментируемого Закона, является не только формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, но и элементом структуры органов местного самоуправления.

Что касается ч. 2 комментируемой статьи, то в ней предусматривается проведение схода граждан исключительно в качестве формы (процедуры) решения конкретного вопроса, а именно вопроса о даче согласия на изменение границ муниципального образования. Таким образом, сход граждан в поселении для целей ч. 2 комментируемой статьи может проводиться вне зависимости от численности населения в поселении. Правила организации и проведения такого схода определяются по аналогии с правилами, закрепленными в ст. 25 комментируемого Закона, а если применение этих правил по аналогии невозможно, то соответствующее регулирование может быть установлено законом субъекта Российской Федерации.

3. В ч. 3 комментируемой статьи определены условия, которые должны быть соблюдены при передаче территорий отдельных населенных пунктов из состава одного поселения (городского либо сельского) в состав другого поселения (городского либо сельского). Эта ситуация регулируется аналогично тому, как это сделано в ч. 2 комментируемой статьи (причем при конструировании ч. 3 была допущена такая же пунктуационная ошибка, как и в ч. 2).

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то единственным условием закона субъекта Российской Федерации об изменении границ указанных муниципальных районов является учет мнения населения всех этих муниципальных районов, выраженного их представительными органами. Аналогично, если изменение границ поселений (как городских, так и сельских) не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, то изменение границ соответствующих поселений осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений.

В обоих указанных случаях голосование, предусмотренное ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, не проводится, поскольку передаваемая территория не имеет собственного постоянного населения, а представляет собой, как следует из положений абзаца девятого ч. 1 ст. 2 и п. 1, 2 и 9 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, межселенную территорию.

Под действие ч. 4 комментируемой статьи подпадает также изменение границ поселения, осуществляемое в связи с включением в состав этого поселения межселенной территории. Комментируемым Законом установлено, что на межселенной территории органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения (ч. 2 ст. 15). Из этого следует, что передача межселенной территории в состав территории поселения затрагивает интересы не только этого поселения, но и муниципального района, а потому изменение границ поселения в рассматриваемом случае осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующего муниципального района и соответствующего поселения.

В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 24 комментируемого Закона голосование по вопросу изменения границ муниципального образования проводится только в случаях, прямо предусмотренных комментируемым Законом. Тем самым исключается применение указанной процедуры в иных случаях, т. е. если это прямо не предусмотрено ч. 2 и 3 комментируемой статьи (например в ситуации, когда жители муниципального района не согласны с решением представительного органа этого муниципального района по вопросу о передаче территории какого-либо поселения в состав другого муниципального района). Более того, в силу п. 3 ст. 12 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в таких случаях не может назначаться и проводиться местный референдум (указанная норма устанавливает, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, к числу которых вопрос об изменении границ муниципального образования не относится – см. статьи 14–16 комментируемого Закона).

Таким образом, в описанной выше ситуации, а также в иных случаях, когда комментируемый Закон не предусматривает проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования, мнение населения о несогласии с решениями представительных органов местного самоуправления может быть выражено посредством направления соответствующих обращений к органам и должностным лицам публичной власти, участвующим в решении указанного вопроса.

За рамками ч. 2–4 комментируемой статьи остались вопросы изменения границ муниципальных образований в связи:

– с передачей части территории городского округа прилегающему муниципальному району (прилегающим муниципальным районам);

– с передачей части территории муниципального района (частей территорий муниципальных районов) граничащему с ним (с ними) городскому округу;

– с передачей части территории городского округа граничащему с ним другому городскому округу.

Перечень вариантов изменения границ муниципальных образований сформулирован в комментируемой статье как исчерпывающий. Вместе с тем анализ смысла и содержания комментируемого Закона в целом не дает достаточных оснований полагать, что он запрещает практическую реализацию трех вышеописанных процедур. С учетом того, что комментируемый Закон регулирует организацию местного самоуправления не исчерпывающим образом, а лишь на уровне общих принципов, а также того, что установление указанных общих принципов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации), следует полагать, что порядок изменения границ муниципальных образований в этих трех случаях может быть урегулирован субъектами Российской Федерации в порядке опережающего законодательного регулирования, т.е. до внесения соответствующих изменений в комментируемый Закон.

5. Часть 5 комментируемой статьи является единственным предписанием комментируемого Закона, непосредственно затрагивающим основания постановки вопроса об изменении границ муниципальных образований.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Это предписание применяется в том числе при первоначальном установлении границ муниципальных образований в порядке реализации переходных положений комментируемого Закона (ч. 3 ст. 83, п. 1 ч. 1 ст. 85).

Частью 5 комментируемой статьи установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно указанной численности населения после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями комментируемого Закона не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Данное ограничение направлено на сохранение стабильности территориальной основы местного самоуправления, сформированной на основании комментируемого Закона, и связано с тем, что требование п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона не носит обязательного характера.

Из сопоставления ч. 1 и 5 комментируемой статьи следует, что ограничение, сформулированное в ч. 5, не распространяется на инициативы изменения границ муниципальных образований, выдвигаемые населением (иными словами, такие инициативы могут быть основаны исключительно на сокращении численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно численности, указанной в п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона.

 

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

 

1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

 

Вторым вариантом изменения территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации – наряду с изменением границ муниципальных образований – является преобразование муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 года относил установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (п. 11 ст. 5, абзац первый п. 1 ст. 12, п. 3 ст. 13), то комментируемый Закон урегулировал вопросы преобразования муниципальных образований на федеральном уровне. Каких-либо полномочий за субъектами Российской Федерации в данной сфере (за исключением принятия законов о преобразовании конкретных муниципальных образований) комментируемый Закон не закрепляет (во всяком случае, в явной форме).

На основе Федерального закона 1995 года субъекты Российской Федерации избирали различные варианты регулирования преобразования муниципальных образований. Так, Законом Иркутской области от 15 декабря 1997 г. № 44-оз «О местном самоуправлении в Иркутской области» (9) предусматривалось, что создание нового муниципального образования, изменение или прекращение статуса существующих муниципальных образований осуществляются в результате образования, реорганизации, упразднения муниципальных образований; муниципальное образование считается образованным или реорганизованным с момента установления и (или) изменения его границ (абзацы первый и второй п. 1 ст. 8); реорганизация муниципального образования может быть осуществлена в форме объединения (слияние или присоединение) либо разъединения (разделение или выделение) (п. 1 ст. 9); ранее существовавшие муниципальные образования могут быть преобразованы во внутримуниципальные образования, статус которых определяется в уставе вновь создаваемого муниципального образования (абзац второй п. 2 ст. 9); муниципальное образование может быть упразднено в случае невозможности решения вопросов местного значения на его территории в связи с несоответствием упраздняемого муниципального образования требованиям, предусмотренным п. 3, 4 ст. 8 рассматриваемого закона (абзац первый п. 1 ст. 15); при упразднении муниципального образования должен быть решен вопрос о порядке осуществления полномочий местного самоуправления на соответствующей территории впредь до включения этой территории в состав иного муниципального образования (п. 2 ст. 15).

Закон Курганской области от 4 декабря 1998 г. № 172 «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований в Курганской области» (10) следующим образом определял содержание действий, перечисленных в его наименовании (п. 1.4–1.7 ст. 1):

– образование муниципального образования – выделение части территории одного муниципального образования, либо части территории двух и более муниципальных образований и создание на базе их нового муниципального образования с проведением муниципальных выборов, с образованием местного бюджета и муниципальной собственности;

– объединение муниципальных образований – слияние двух и более сопредельных муниципальных образований в одно при объединении их территорий, с образованием единых органов местного самоуправления, единого местного бюджета и общей муниципальной собственностью;

– преобразование муниципальных образований – выделение части территории одного муниципального образования и присоединение этой части к сопредельному муниципальному образованию с перераспределением муниципальной собственности, с изменением местных бюджетов и реорганизацией органов местного самоуправления обоих муниципальных образований;

– упразднение муниципального образования – разделение территории муниципального образования на две и более части и присоединение этих территорий к различным муниципальным образованиям, сопредельным с упраздняемым муниципальным образованием, с передачей муниципальной собственности, с ликвидацией местного бюджета и прекращением деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1? и 2? и абзацем первым ч. 3 ст. 83 комментируемого Закона положения комментируемой статьи вступают в силу со дня официального опубликования комментируемого Закона и до 1 января 2006 г. применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований его ст. 84 и 85, а в период с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода (т.е. до 1 января 2009 г.) применяются в части, не противоречащей положениям ч. 1? и 1? ст. 83.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает закрытый перечень форм, в которых может осуществляться преобразование муниципальных образований. Этот перечень включает:

– объединение муниципальных образований;

– разделение муниципальных образований;

– изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;

– изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа.

Анализ ч. 1 комментируемой статьи в сопоставлении с положениями Федерального закона 1995 года показывает, что произведенные комментируемым Законом изменения в правовом регулировании преобразования муниципальных образований не только коснулись распределения законодательных полномочий в этой сфере между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, но и имели содержательный характер.

Во-первых, если Федеральный закон 1995 года рассматривал объединение и преобразование муниципальных образований как однопорядковые явления, то согласно комментируемому Закону объединение – один из вариантов преобразования.

Во-вторых, комментируемый Закон по общему правилу не предусматривает возможности упразднения муниципальных образований в качестве отдельной процедуры (в соответствии с переходными положениями комментируемого Закона муниципальное образование может быть упразднено лишь в тех исключительных случаях, когда оно принципиально не вписывается в установленную комментируемым Законом систему территориальной организации местного самоуправления – см. комментарий к ст. 84). Такой подход к упразднению муниципальных образований, на наш взгляд, был продиктован правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (абзац пятый п. 4 мотивировочной части Постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П). Вместе с тем нельзя не отметить, что данная правовая позиция была выражена в соответствии с нормами, которые предусматривали возможность замены осуществления местного самоуправления на осуществление государственной власти, т.е. не просто упразднение муниципальных образований, но упразднение собственно местного самоуправления как уровня публичной власти (что, как совершенно справедливо отметил Конституционный Суд в вышеупомянутом постановлении, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131 и 133). Поэтому упразднение муниципальных образований в рамках комментируемого Закона все же может иметь место, но осуществляется оно либо во исполнение переходных положений комментируемого Закона, либо одновременно с объединением (разделением) муниципальных образований.

Наконец, в-третьих, процедуры изменения статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа предусмотрены комментируемым Законом в рамках введенной им двухуровневой системы муниципальных образований.

Под объединением муниципальных образований по смыслу комментируемого Закона следует понимать процедуру, в результате которой на территориях двух или более муниципальных образований создается одно новое муниципальное образование.

При объединении муниципальных образований их территории в полном объеме включаются в состав территории нового муниципального образования. В соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 его ст. 11 вся территория субъекта Российской Федерации разграничивается, с одной стороны, между поселениями и межселенными территориями, а с другой – между муниципальными районами и городскими округами. Из этого следует, что никакая часть территории субъекта Российской Федерации не может лежать вне границ муниципальных образований. Именно поэтому возможность создания нового муниципального образования путем частичного объединения территорий ранее существовавших муниципальных образований не предусмотрена комментируемым Законом. Если такая потребность все же возникает, то вначале в порядке изменения границ муниципальных образований должна быть произведена передача другим муниципальным образованиям территорий, которые не предполагается включать в состав нового муниципального образования, а уже затем может производиться собственно объединение муниципальных образований (с территориями, оставшимися у них после изменения границ).

Из взаимосвязанных положений ч. 1, 3 и 4 комментируемой статьи следует, что допускается объединение либо двух и более поселений, либо двух и более муниципальных районов. Объединение муниципального района с поселением, входящим в состав другого муниципального района, означает изменение границ указанных муниципальных районов и осуществляется в порядке, установленном ст. 12 комментируемого Закона. Объединение городского округа и поселения, входящего в состав прилегающего муниципального района, также может быть реализовано посредством изменения границ указанных городского округа и муниципального района (о принципиальной возможности осуществления этой процедуры см. комментарий к статье 12). Наконец, объединение двух граничащих между собой городских округов осуществляется в порядке, установленном ч. 3 комментируемой статьи, поскольку городской округ представляет собой разновидность городского поселения (абзац шестой ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона) и с учетом необходимости упразднения одного из двух городов – центров объединяющихся городских округов (согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона в состав городского поселения – в том числе, соответственно, городского округа – может входить только один город).

В процедуре объединения может быть задействовано любое количество муниципальных образований при условии соблюдения в отношении вновь образуемого муниципального образования требований к установлению границ муниципальных образований, сформулированных в ст. 11 комментируемого Закона.

Статус муниципального образования, возникающего в результате объединения муниципальных образований, определяется по общим правилам, установленным в ст. 2, 10, 11 комментируемого Закона.

Разделение муниципального образования – это процедура, в результате которой территория муниципального образования разделяется на две или более части, на каждой из которых образуется новое муниципальное образование.

Комментируемая статья не содержит каких-либо оговорок относительно видовой принадлежности разделяемого муниципального образования. Следовательно, этой процедуре может быть подвергнуто любое муниципальное образование – муниципальный район, городской округ, городское поселение (не являющееся городским округом), сельское поселение, а также внутригородская территория города федерального значения.

Любое муниципальное образование может быть разделено на любое количество новых муниципальных образований при условии соблюдения в каждом случае требований к установлению границ муниципальных образований, сформулированных в ст. 11 комментируемого Закона.

Статус муниципальных образований, возникающих в результате разделения муниципального образования, определяется по общим правилам ст. 2, 10, 11 комментируемого Закона.

Преобразование муниципального образования, осуществляемое в результате наделения городского поселения статусом городского округа, а также в результате лишения городского поселения статуса городского округа, не приводит – в отличие от объединении и разделения муниципальных образований – к изменению общего количества муниципальных образований, а также не сопровождается изменением границ преобразуемого городского поселения. Вместе с тем в силу положений, содержащихся п. 2 и 14 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, городское поселение входит в состав муниципального района лишь при условии, если оно не обладает статусом городского округа. Поэтому территория муниципального района уменьшается в случае, если такое муниципальное образование в результате преобразования становится городским округом, и, напротив, увеличивается, когда городской округ лишается этого статуса. Преобразование муниципального образования, осуществляемое в результате наделения городского поселения статусом городского округа, а также в результате лишения городского поселения статуса городского округа, – один из немногих случаев, когда изменяются границы единственного муниципального образования (муниципального района) без изменения границ других муниципальных образований.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет круг субъектов, которые наделяются правом выдвижения инициативы преобразования муниципальных образований, устанавливает порядок выдвижения такой инициативы и регулирует порядок вступления в силу законов субъектов Российской Федерации о преобразовании муниципальных образований. Эти правила полностью аналогичны тем, которые установлены ч. 2 ст. 12 комментируемого Закона применительно к процедуре изменения границ муниципальных образований.

3–7. Части 3–7 комментируемой статьи в развитие требований, содержащихся в ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации, определяют гарантии и процедуры учета мнения населения при различных вариантах преобразования муниципальных образований. Содержание этих процедур (и как следствие – объем указанных гарантий) существенно разнятся в зависимости от того, какие муниципальные образования и каким образом преобразуются. Соответствующие правила, установленные комментируемой статьей, в основном совпадают с правилами, закрепленными в ст. 12 комментируемого Закона для изменения границ муниципальных образований.

Так, в соответствии с ч. 3 и 5 комментируемой статьи преобразование муниципальных образований, которое осуществляется в результате объединения двух и более поселений и не влечет изменения границ иных муниципальных образований, а равно разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется исключительно с согласия населения каждого из поселений, затронутых процессом объединения (разделения). Такое согласие в каждом случае выражается либо путем предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона голосования по вопросу преобразования муниципального образования, либо на сходе граждан. Мнение населения в одной из указанных форм должно быть выяснено в каждом из объединяемых муниципальных образований, поскольку процесс объединения затрагивает более чем одно муниципальное образование (минимум два), а при разделении – в каждом из вновь возникающих муниципальных образований. При этом преобразование может быть осуществлено лишь при условии, что согласие на него дано населением каждой из затронутых этим преобразованием территорий.

В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан. Из этого следует, что территория и границы каждого муниципального образования, которое должно возникнуть в результате разделения, должны быть известны заранее, т. е. до начала кампании по проведению голосования, а если мнение населения будет выясняться на сходе – то до созыва схода. В противном случае определить круг граждан, имеющих право принимать участие в голосовании (в сходе), будет невозможно.

О сходах граждан как форме выяснения мнения населения по вопросу о преобразовании муниципальных образований см. также комментарий к статье 12.

В случае объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, мнение населения объединяемых муниципальных образований выражается представительными органами объединяемых муниципальных районов. При этом, в отличие от объединения поселений, выраженное представительными органами согласие населения муниципальных образований на их объединение не является обязательным условием их объединения – ч. 4 комментируемой статьи говорит лишь об «учете мнения населения» при окончательном решении вопроса об объединении.

Таким образом, объединение поселений в целом осуществляется по более сложной процедуре, чем объединение муниципальных районов, поскольку в первом случае, в отличие от второго, императивно требуется получение именно согласия (а не мнения) населения на преобразование муниципальных образований. Такой подход законодателя вряд ли можно признать оправданным, поскольку объединение «среднестатистических» муниципальных районов a priori в большей степени затрагивает интересы населения, чем объединение «среднестатистических» поселений. Исходя из этого было бы более логичным предусмотреть согласие населения в качестве императивного условия объединения муниципальных районов, одновременно несколько упростив процесс принятия решения об объединении поселений. Сказанное касается и определения порядка разделения муниципальных образований (ч. 5 и 6 комментируемой статьи).

В силу ч. 5 комментируемой статьи в результате разделения муниципального образования, являющегося городским поселением (без статуса городского округа) либо сельским поселением, могут быть образованы только муниципальные образования в виде поселений.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов. Отсюда следует, что возникновение нового муниципального района может иметь место только в результате сокращения территории (т. е. в результате изменения границ) как минимум одного существующего муниципального района. Следовательно, образование муниципального района (муниципальных районов) не может стать непосредственным результатом разделения городского поселения (не городского округа) или сельского поселения, даже если размер территории и социально-экономический потенциал разделяемого поселения позволяли бы это сделать. Такой результат – в том маловероятном случае, если возникнет соответствующая потребность – по смыслу ч. 5 комментируемой статьи в ее взаимосвязи с ч. 6 этой же статьи и ч. 2 и 4 ст. 12 комментируемого Закона, может быть получен путем разделения муниципального района, в состав территории которого входит рассматриваемое поселение, на несколько новых муниципальных районов.

В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи единственным предварительным условием разделения муниципального района является учет мнения населения этого муниципального района, выраженного его представительным органом. При этом не имеет решающего правового значения ни количество вновь возникающих муниципальных образований, ни их предполагаемый статус, ни границы, ни мнение населения соответствующих территорий. Представляется, что такое регулирование не создает достаточных гарантий для обеспечения гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 12, 130, 131, ч. 1 ст. 132) прав граждан, проживающих на территории муниципального района. Разделение муниципального района как целостной, сложившейся территории влечет разделение муниципальной собственности и источников доходов местного бюджета между вновь возникающими муниципальными образованиями, а значит, затрагивает интересы всех жителей такой территории. Поэтому смыслу конституционного требования об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации), в большей мере отвечало бы правило, по которому разделение муниципального района осуществляется либо с согласия населения муниципального района в целом, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо с согласия населения территорий каждого из предполагаемых новых муниципальных образований, выраженного таким же способом либо на сходах граждан.

Муниципальный район может быть разделен только на муниципальные районы (на два или большее количество). Разделение муниципального района на муниципальный район и поселение не допускается, поскольку любое поселение (кроме городского округа) должно входить в состав муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона). Выделение поселения из состава муниципального района может быть осуществлено посредством не разделения данного муниципального района, а в результате изменения границ этого и соседнего муниципального района по правилам ст. 12 комментируемого Закона.

Комментируемая статья также исключает разделение муниципального района на муниципальный район и городской округ, поскольку возникновение городского округа «на базе» муниципального района осуществляется по другой процедуре, а именно в результате преобразования городского поселения путем наделения его статусом городского округа (ч. 1 и 7 комментируемой статьи).

Часть 7 комментируемой статьи регулирует порядок и условия изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такая форма преобразования муниципальных образований предусматривается в связи с тем, что комментируемый Закон рассматривает городской округ как разновидность городского поселения и устанавливает такие критерии придания городскому поселению статуса городского округа, которые допускают широкую свободу усмотрения законодателя субъекта Российской Федерации при их применении (абзацы третий и шестой ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 11), в результате чего одно и то же городское поселение может быть городским округом, а может и не быть им.

Поскольку городское поселение, обладающее статусом городского округа, не входит в состав прилегающего муниципального района, а не обладающее – напротив, входит, постольку очевидно, что решение вопроса о наличии либо об отсутствии у городского поселения указанного статуса самым непосредственным образом затрагивает интересы этого муниципального района и его населения. Исходя из этого ч. 7 комментируемой статьи предусматривает, что преобразование муниципального образования по рассматриваемой процедуре возможно только с согласия как населения соответствующего городского поселения, так и населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения выясняется посредством организации и проведения голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона. Такое голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории соответствующего муниципального района, и отсутствие согласия населения хотя бы одной из этих территорий влечет невозможность преобразования.

 



[1] При этом число участников голосования, включенных в списки по каждому муниципальному образованию, варьировалось от 7 до 10 100.

 


Возврат к списку